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  • 林子敬:貪官外逃“封鎖”指南
  •  2015-06-01 13:37:09   作者:林子敬   來源:鳳凰周刊   點擊:0   評論:0
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  •   按:被稱為“第一女巨貪”,出逃海外12年的原浙江省建設廳副廳長楊秀珠,終于有望被遣送回大陸。據中新社報道,當地時間2015年5月28日,美國移民與海關執法局紐約辦公室確認中國紅色通緝令一號女嫌犯楊秀珠目前正被美方羈押,聽后被遣送回中國。大陸官方緝捕在逃境外經濟犯罪嫌疑人的“獵狐行動”高調鋪開且已持續了數月,在此背景下,楊秀珠將被引渡的消息引得輿論喝彩不斷,“外逃貪官”再被公眾熱議。有評論稱,這說明“天涯海角、有逃必追”絕非流于口號。

      其實封堵貪官外逃還是重視與否的問題,這項系統工程自1996年起就實施了,但是落實程度不夠。特別是組織部門沒有做好收繳護照的工作,直到最近兩三個月才開始動真格!比A南某省A縣公安局出入境管理局的科長劉志成對《鳳凰周刊》表示。

      近期大陸官方加大宣傳“獵狐2014”行動取得成果,告誡貪腐官員“海外并非法外之地”。但是在海外密布網絡的同時,加強國內封鎖貪官外逃的防線也不容忽視!白钪匾墓ぷ鬟應該放在防止貪腐官員從國內逃出,從成本上看也是如此!盇縣紀檢副書記兼監察局局長王斌表示。

      2012 年6月,在大連召開的國際反貪聯合會第四屆研討會上,最高人民檢察院反貪污賄賂總局負責人曾經提及,追緝一名外逃到東南亞的嫌疑犯,所需經費要10萬美元以上;追緝一名逃到南美國家的嫌疑犯,所需經費在20 萬美元以上;追緝一名外逃到美國、加拿大的嫌疑犯,至少在50 萬美元以上。

      中國紀檢監察學院副院長李永忠對《鳳凰周刊》表示,過去很長時間里,中央和紀委方面對外逃官員方面缺乏有效預防和追逃協調機制。以至于外逃問題出現后,一些地方不對外公開,甚至欺瞞,這在社會上造成了極大的不良影響。

      據其稱,這些情況在2007年后開始好轉,因為中央建立了防止違紀違法國家工作人員外逃工作協調機制。官員外逃本質上還是資金和人身的出境,防止外逃的協調機制自然得在“錢”和“人”上下工夫。

      “封堵資金屬于下下策”

      今年8月,央行反洗錢局通報了今年以來洗錢威脅、風險和類型趨勢,表示在跨境洗錢方面,目前主要還是將非法所得通過地下錢莊轉移到境外,或者通過親屬洗錢,丈夫受賄,妻子甚至其他在海外的親戚幫忙洗錢。后者雖然常見,但是由于隱蔽難以規制。

      此外,通過成熟的中介公司也很難被及時發覺。目前參與跨國貪腐行動的中介機構組織構成已十分復雜。銀行、空殼公司、基金會甚至醫療與教育等公益機構,都可以進行洗錢。

      防個人資金外逃主要涉及中國人民銀行下屬專門的反洗錢中心和公安部。反洗錢工作的重點是有針對性地調查,比如接到舉報。在此基礎上能通過電腦形成嫌疑人可能洗錢的交易主體,然后進一步調查這些主體資金流動的狀況。

      2004年中國人民銀行成立了反洗錢局,今年剛好是成立十周年。根據中國反洗錢局的年度報告,2013年反洗錢的破案數量為225件,2012年為352件,2011年為292起。年報中并未公布查破案件涉及的資金額。

      美國監督機構“全球金融誠信”的官網公布了《2013全球非法金融流動報告》,在非法金融流動的國家排名里,中國赫然排在了第一位,從2001年到2011年期間,非法金融流出額為1.08萬億美元,是唯一以“萬億”作為單位的國家。

      非法金融流動的內容之一即為腐敗官員利用匿名公司將資金匯到其他國家的戶頭。在資金流動管理上,外匯局主要監管對象是非金融企業法人和金融機構。因此,如果涉及官員利用企業轉移資金,那么就會與外匯管理局掛鉤。

      對此,國家外匯管理局人士王子舒告訴《鳳凰周刊》:“雖然現在技術手段發達,宏觀監控比過去要容易,但是在資金流動的海洋中挑出違法的流動比過去更難了!敝袊磥碓谫Y金出入境方面的趨勢是自由寬松化,這是全球化的趨勢,門檻會越來越低。外匯管理局也是簡政放權做得最好的單位。

      據其稱,外匯管理局把一般的合規檢查都交給銀行來做,銀行的所有結售匯數據都匯總到外匯局的系統上,管檢司和各分局會分析這些企業法人的資金流動數據,遇到與企業經營情況不符的異常情況,外匯局才會介入。因此,外匯局遵循的是實時監管和事后監管。

      不過在日常的企業法人監管中,外匯局遵循的是無罪假定,把企業法人分成A B C等幾類。只要此前都遵紀守法,資質也都合格,那外匯局就認為該企業是最安全的A類。

      在外匯局和所有銀行實時聯網的系統里一旦發現企業法人資金流動有異常,并且查實法人有違規行為之后,就會被降級,視情況變為B、 C類甚至取消結購匯資格。如果被處罰和降級,那再結購匯需要提交的材料和走的手續就嚴格了,甚至要地方局逐筆審核,這時候企業法人的跨境交易就會受限制。

      “不過成立企業畢竟很容易,如果官員權力足夠大,能夠疏通所在地的工商和銀行領導關系,那么作為A資質的企業要購匯結匯并不那么困難。這些方面單靠外管局難以防范!蓖踝邮嬲f。

      此外,很多非法資金的流動未必通過國內正規的金融機構,雖然外管局限制個人每年最多換匯5萬美元,但是貪官總是有辦法轉移大額資金。資金轉移的方式,根據央行反洗錢局的統計,至少存在8種途徑:現金走私、替代性匯款體系、經常項目下交易、境外投資、信用卡工具、借道離岸金融中心、海外直接收受、借道境外特定關系人。

      中國目前重點監視的資金匯出國,包括泰國、新加坡等周邊國家,美國、加拿大等發達國家,香港、澳門等主要中轉地區,還有重點離岸金融中心,如英屬維爾京群島、開曼群島、薩摩亞、百慕大等等。特別是涉及離岸金融中心的資金匯出,金融機構和外匯局在審查時都比較謹慎。

      目前,很多銀行在做跨境人民幣業務,相當于資金不用購匯,人民幣就能直接匯出境外,不涉及在境內結購匯就不是外匯局的業務范疇!叭嗣駧疟O管主要是人行管轄下的,現在跨境人民幣剛興起,相關監管措施到了哪一步,以及公安部門是不是把沒有犯罪嫌疑的官員賬戶也監控了,就很難說了!蓖踝邮姹硎。

      對于資金外逃方面,李永忠表示:“不能指望我們堵住貪官轉移非法所得,官員一旦貪腐到錢,就已經被動了。封堵官員資金流出已經是下下策,根本上還是應該堵住官員腐敗的渠道,而且封堵官員本人出境也會比封堵資金更為有效!

      紀委初核階段難以封堵

      在國內防止官員外逃的封鎖線中,最主要涉事部門是紀委、組織部以及公安部門,三個部門都有各自的重要使命以及重大責任。

      “紀委的工作最能觸動官員外逃的神經,很多情況下貪官都是聞到紀委追查的氣息而下定決心外逃。貪官外逃當然有紀委的責任,但是有些事情紀委也無可奈何!蓖醣蟊硎。

      據了解,地方紀委的主要工作是查案,首先要有群眾舉報,然后紀委進行初步分析。認為舉報案情有一定道理或者證據,接下來就是前期的初核。紀委在初核階段會悄悄調查,掌握一定的證據鏈條,才會正式立案。

      王斌表示,在紀委的工作中,初核階段是導致官員外逃的最致命環節。初核階段基本上只有紀委一個部門在行動,組織部門和公安機關的防逃機制都還沒有啟動。究其原因,紀委在初核階段要接觸很多人,根據舉報的案情悄悄詢問涉案人員機構,再簡單的案情也得問過5人,整個過程需要較長時間,然而這個過程中難以防止“漏風”。

      王斌苦笑道,“按理來說,初核階段被查人員應該不知情,但是實際上太難。走漏風聲后也很難追責!睋渫嘎,省級紀委要初核的官員很多,數量上千并不奇怪,沒有人手和精力對每個人都加以防范。

      此外,初核階段并不能判斷官員是否有問題,實際上大多數情況下官員確實沒問題。如果初核階段就按照“涉嫌犯罪”進行立案,則會影響官員信譽以及正常工作。但初核階段如果紀委覺得被查官員有外逃跡象,那么紀委和監察局有權限提前采取措施,通過臨時報告公安局限制官員出境。

      對此,王斌解釋,是否有外逃跡象主要得看案情,如果舉報涉及金額只幾十萬元,那么紀委一般不會通報組織部和公安部門。如果舉報時就有過硬的證據,或者涉案金額高達千萬上億,那么肯定會引起重視,不能有所疏漏!叭绻賳T外逃產生重大損失,那么上級將會從嚴追責!

      嚴防“裸官”外逃

      大陸社科院曾在2012 年《法治藍皮書》中指出,近四成公職人員認可當“裸官”,而且級別越高的公職人員對“裸官”更寬容。但在新一屆領導人上臺以后,短短兩年中,“裸官”已經成為絕對意義上的貶義詞。

      在防止貪腐官員外逃方面,目前地方紀委最有可能做到的還是盯緊“裸官”。當前,《個人重大事項報告制度》每年對領導官員上報的要求越來越多,官員需要申報包括海外資產在內的所有財產以及家人的狀況。

      對此,李永忠表示,現在全國“裸官”的狀況基本上被摸底了。在《個人重大事項報告制度》中,如果官員的配偶子女均已移居國外,包括取得外國國籍、永久居留權甚至長期居留許可,還需要提交另一份境外配偶、子女情況的報告表。

      表格內容包括所持證件及證件號碼、移居原因及方式、移居費用和資金來源、在國外的住址、在國外的工作單位及職務。這張表格被稱作“裸官報告表”,由官員本人填寫、簽名、密封后直接交相應的組織部,送往組織部干部監督科。

      中央2014年新修訂的《黨政領導干部選拔任用工作條例》規定:“凡是配偶已移居國(境)外;或者沒有配偶,子女均已移居國(境)外的,不得列入考察對象!薄奥愎佟钡臅x升因之受到硬性制約。此外,在一些地方出臺的文件中進一步規定,“裸官”原則上不得擔任黨政正職和重要敏感崗位的領導職務。

      “不過落實下來還有很大的難度!蓖醣蟊硎,“主要還是核查的難度大,畢竟信息量太大,不可能每個人上報的信息都進行過濾,F在雖然有抽查制度,但是比例還是很低。此外,目前核查主要還是局限于檔案,經濟情況需要專業領域的知識,一般紀委工作人員難以承擔!

      目前財產申報的內容包括不動產和投資類財產,銀行存款一般不需要申報。只要官員以自己的名字買房和投資,就能查到,但是,如果以其他人的名字投資,那么就難以核查了!霸诤瞬榈木毣瘜用,紀委層面還有很多理論上應該做到,但是現實中難以實現的問題! 王斌嘆道。

      此外,李永忠表示,僅僅是“裸官”不予提拔升遷的規定仍然不夠。這一規定對那些從未打算外逃并且指望在仕途有所發展的“裸官”才有效;對那些確實準備“先裸后逃”的貪官而言,反而沒有約束力。完成貪腐或者已經在重要崗位上任職的官員,已經放棄仕途,這時候再“裸”也無需顧及日后的升官問題了。

      因此,“裸官不得提拔”充其量只是警醒“裸官”的一種方式,具體到防范“裸官”外逃,并沒有實質性的約束力。李永忠建言,監督“裸官”應該是更加全面的監督,比如將“裸官”的信息對全社會公開,提前將“裸官”名單在公安部備案,官員財產公示也可以從“裸官”做起。

      真正落實護照收繳

      “這次中央加大防范官員外逃的力度,新的要求主要針對各個單位的組織部門!盇縣的組織部部長葉紅告訴《鳳凰周刊》。

      組織部門其實最直接關系到官員出入境,因為掌控了所有官員的護照。組織部門和公安機關以“備案制”監控官員的護照情況。備案制根據官員的層級和職務進行分級管理,級別越高,辦理護照時需要的審批和手續就越復雜,F在國家嚴密監控處級以上官員以及涉及金融和秘密的部門人員,對他們的護照審批最繁雜。

      A縣國稅局的一位前職員向《鳳凰周刊》透露,此前她辦理港澳通行證時到省公安局遞交材料,被告知她屬于二級備案,不僅需要所在單位的審批,而且需要省級單位的許可。不過后來澄清是公安局登記失誤,因為她屬于正科級別,只需進行一級備案,出具本人單位蓋章即可。

      實際上,組織部收繳官員所有的護照(包括因私護照)的規定早已有之,但是一直沒有嚴格執行。官員因私護照隨時可以辦理旅游簽證出國。葉紅認為,這使得圍堵貪官外逃缺失了重要一環!艾F在反腐力度大了,強調倒查責任,組織部沒有管好護照導致官員外逃,會被追究主要責任。兩個月前我們才緊急統一催繳了官員的所有護照!

      組織部管理好護照是防止官員外逃最基礎也是最有效的一步。管理好后,官員需要辦理出境簽證時需要經過組織部的審批,在這個環節組織部會詢問紀委的意見,判斷申請人是否有出逃海外的意圖,以及查看有沒有不良記錄,包括是否有家人在國外,以前是否有涉貪污腐敗的被舉報記錄,但是并不會調查申請人的財產狀況。

      官員拿到因私護照后,辦簽證其實也相比普通人的“門檻”更高,只不過這個門檻的設立不是源于中國政府,而是外國政府。此前雖然因私護照沒有管理好,但是在申請外國簽證時也會遇到麻煩。

      “其實發達國家政府最不能接受的是申請人不誠實,并不歡迎中國貪官攜帶巨款投靠!北本┠陈眯猩鐝氖罗k理簽證業務多年的張女士如此評價。據介紹,外國大使館授權旅行社辦理簽證是相信其對申請人事實狀況的把握,一旦出現貪官攜款潛逃,外國大使館也會懲罰相關旅行社。

      “如果在旅行旺季被懲罰,那么手上同時進行的幾千名旅客簽證的申請將全部被拒簽,旅行社將損失慘重!睆埮勘硎,她曾經在處理一批前往澳洲簽證的材料時發覺可疑人員。為此大使館要求其重新調查,旅行社則專程派員跑到此人戶籍所在地河北。調查后證實其為當地某國企老總,最后退回了他的簽證申請。

      有些官員用真實護照讓旅行社代辦簽證,以旅游目的出境再飛往第三目的地。但遞交材料時會作假,包括掩飾其公務身份等,但任何不實一旦被查出來都會遭到拒簽!半m然漏網之魚無法避免,但是久而久之,我的工作感覺都帶有公安部門的色彩了!睆埮啃Φ。

      “現在才要求組織部門嚴管有點晚,過去的工作疏漏已經造成了嚴重的后果。最麻煩的是很多官員已經擁有了第二國籍、外國護照。這樣的官員在一些小國家花點錢就能買到國籍,外國才不管你是不是官員,只要符合政策就能入籍!眲⒅境煽崎L抱怨。

      如果官員取得第二國籍,即便組織部管住官員所有護照也沒有用了。劉志成表示,第二國籍在中國使用很麻煩,涉及用什么身份入境。如果仍用中國護照入境,那么出境時想用外國護照就很難,因為中國不允許沒有入境記錄的人出境。所以很多官員會想辦法去香港,因為去香港的難度要小于直接出境,到了香港后再出國時,出境的管理就和大陸不一樣了。

      “雖然麻煩,但是有些官員就喜歡這么干!眲⒅境烧f,“不過現在技術進步后,這個漏洞能夠堵上了!

      對多重身份的技術性封堵

      “在封堵貪官外逃時,雖然公安部門處于被動地位,但是這些年來對于貪官外逃的遏制,進步最大的還是公安!眲⒅境筛嬖V《鳳凰周刊》。

      公安領域也有貪官外逃的直接漏洞,最典型的就是官員利用多重身份辦理護照出境。辦理護照需要提交戶籍和身份證等材料,辦理身份證又得基于真實的戶籍資料。有些人花錢新增一個戶口,或者采取一些補漏的形式登記入戶籍。

      由于此前戶籍等基礎數據沒有聯網,不用說省與省之間,同一個省的縣市之間的戶籍都沒有聯網,資料更新也慢。因此,一旦拿到有效的戶籍,那么拿到身份證以及護照就水到渠成了。

      貪腐官員擁有了“合法”的第二身份后,出入境管理局就沒有辦法了。即便紀委立案并通知口岸,官員也能悠然地用第二身份的護照通關。不過劉志成表示,現在基礎數據全部聯網,都上傳到了公安部的數據庫,對多重身份的問題起到了有效遏制。

      據其解釋,現在辦理戶籍、身份證和護照時,都會將提交的材料和目前的人口數據庫進行比對,面部相似度識別等技術能夠查到此人是否有其他戶籍或者身份證。新一代的身份證已經需要錄入指紋,等指紋數據庫充實后,指紋比對會更有效地遏制多重身份的情況。

      劉志成告訴《鳳凰周刊》,雖然并非針對官員,但是公安部門正在整治多重身份,該縣已經通過比對等手段查出一大批多重身份的居民。該地區原屬開發區,當時政策“一刀切”,不允許外來人員再入戶,但是很多人用各種手段拿到該縣戶籍以享受政策紅利!鞍l現后,有關部門會懲罰涉案人,如果查到其辦理第二身份的護照,會根據《護照法》的規定予以追究!

      據透露,一般來說居民出現雙重身份的問題不太會追責,但是如果是貪腐官員外逃,由于已經產生了重大影響,倒查時肯定會從嚴追責!按饲瓣兾鳌拷恪瘑栴}造成社會重大不良影響,后來立案處理了好幾個人,官員外逃時的追責也是如此!眲⒅境烧f。

      至于官員用自身的影響力串通公安局辦證的問題,劉志成表示基本不可能。首先辦證得通過戶政和出入境管理局等多個部門,各部門對提交的資料多次核查,因此只串通一兩個人做不到,“漏風”的可能性極大。

      “其次,如果有官員有這種動機,就說明他有問題,關系再好的公安局領導也不敢替他辦事。畢竟事后倒查下來工作丟掉算小事,很可能還有牢獄之災。對于領導,我們能提供更好的服務,但是弄虛作假可不敢有!眲⒅境尚Φ。

      去年新的《出入境管理法》實施后,擁有雙重國籍的中國人也在打擊的范圍!耙郧笆潜犚恢谎坶]一只眼。畢竟很多有雙重國籍的中國人都是有錢人,很多財富都掌握在這些人手中!眲⒅境杀硎。

      現在一旦查到此人持有外國護照,將不給其任何護照簽發簽證。由于他過去肯定辦過中國的出入境證件,已經錄入數據,現在當他用第二身份時,也要通過這個系統,出入境管理部門就能夠通過比對等手段查出來。

      “其實貪官逃跑不難堵,只要組織部把護照管好,公安部門把第二第三身份的問題給解決,那么貪官的外逃之路基本能堵上。如果紀檢部門能夠給予更好的配合,效率將會更高!眲⒅境蓪Ψ舛仑澒俚那熬氨硎緲酚^。

      (應受訪者要求,劉志成、王斌、葉紅、王子舒均為化名。)

  • 責任編輯:lwh
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