• 逼出來的“按戶連片耕種”

    ——湖北土地確權“沙洋模式”調查(上)

    《 農民日報 》( 2015年10月19日   01 版)

        編者按:土地流轉和適度規模經營是發展現代農業的必由之路,國家鼓勵農民在自愿前提下采取“互換并地”等方式解決承包地“分散化”、“細碎化”問題。湖北省荊門市沙洋縣抓住新一輪農村土地確權登記頒證機遇,借鑒基層改革創新,大膽探索,以村民小組內農戶之間流轉經營權、調整承包地塊等方式,整縣推進“按戶連片耕種”,使近九成農戶耕種的土地連片且“不插花”,讓農民種田不用東奔西跑,對解決農村土地“分散化”等問題和發展多種形式適度規模經營做出了探索。

        本報記者何紅衛樂明凱彭丹梅

        “分散種田弊端大,旱澇災害冇得法……連片耕種就是好,田好管來水好調……”今年6月以來,這首《連片耕種頌》在湖北省荊門市沙洋縣農村地區廣為流傳。

        沙洋縣毛李鎮三坪村從1997年開始謀劃,到2003年整村實現“按戶連片耕種”,戶均只種一片田。2000年左右,沙洋有些村莊在“按戶連片耕種”上進行了自發探索,以三坪村最具代表性。

        2014年,沙洋縣借著啟動新一輪農村土地確權登記頒證試點工作的東風,以官垱鎮鄂冢村、馬良鎮童沙村、拾回橋鎮馬新村等3個不同類型村為試點,推行確權帶連片,均取得90%以上的高連片率。2015年4月,荊門市委書記別必雄在沙洋試點總結上批示:請各縣市區認真學習借鑒沙洋縣的經驗。副市長鄭中華要求,要通過土地確權試點工作,進一步提升完善“按戶連片耕種”經驗。

        “今年5月28日,‘按戶連片耕種’做法開始在全縣推廣,截至9月30日,全縣連片面積84.14萬畝,總體連片率已達89.53%。”沙洋縣委書記揭建平告訴記者,結果超出預期,這與農民群眾和干部的真心擁護和共同努力分不開。

        沙洋縣副縣長楊宏銀多次到三坪村調研,他認為,從三坪村推行“按戶連片耕種”后的十多年實踐來看,農戶種田勞動強度降低,水電路可均衡布局,生產成本下降,效率大幅提升,社會和諧穩定,土地糾紛上訪零記錄。開啟這項工作的時任三坪村村支書杜龍兵深有體會:“按戶連片耕種”有利于村民的生產生活。

        每戶承包經營地塊過于分散,帶來諸多問題與不便

        三坪村位于江漢平原西北和荊山余脈東南的山崗丘陵過渡地帶,全村6個村民小組、230戶、1009人,耕地面積2070畝,塘堰500畝,荒山600畝,人均2畝多耕地,以水稻-油菜/小麥種植為主,是典型的傳統農業村,如今真正在家務農的勞動力已不足200人。

        農村家庭聯產承包責任制實行以來,三坪村和全國大多數村一樣,根據“距離遠近、土質肥瘦、水源好壞”搭配,將土地平均分到各承包戶,一家農戶耕種十多塊零散田的現象比較普遍。

        今年62歲的三坪村一組村民肖家新說,2002年以前他家2個勞力種了9畝多田,分散在26塊,“東南西北”都有,僅從夏收到插完中稻就要干一個月,為了給一塊不到3分地的田塊放水,要用板車把5卷塑料管和3卷電線拖過去,“放棄吧,舍不得,但耕種起來太費神,勞力完全被拴在土地上。”

        今年40歲的5組村民肖輝祿初中畢業后就在家務農,他說當時他家的田“最好、最差、最遠”,四面八方“肥瘦”都搭配了一點,種田要把全組跑遍。

        “那時我還有勁,如果現在再種小塊田就跑不動了。”今年69歲的村民雷清河回憶說,他家有塊地面積不到9分,離家1里多路,沒路機械進不去,收獲的時候,他跟老伴兩人又割又捆又挑共57捆稻草,“腿跑斷腰壓彎,要干一天一夜直到‘東方紅’才能收完這塊田。”

        “三坪村處在4個鄉鎮邊角交界,地理位置偏遠,國家項目從未光顧,農業生產尤其是灌溉條件非常差,2002年“按戶連片耕種”以前正常年景都有近300畝絕收或減產。”杜龍兵說,村里曾靠荊門漳河水庫三干渠放水,灌溉時花錢買水,全村勞力不分晝夜要守候在10公里的渠道上,怕中途被別村截走水源,由于水渠年久失修漏水,能有一半押回就不錯,水到村后也是紛爭不斷,各組各戶都想爭先放水,矛盾時有發生,村干部太難當。   

        遠水終究解不了近渴。1994年后三干渠已無水供三坪村下游,只有靠毛李鎮郭山泵站三級提水,大旱年僅水費(共同生產費)高達畝平360元以上,當時還有其他稅費,農民苦不堪言,青壯勞力紛紛背井離鄉外出務工。

        當村里大部分農戶家中只有一兩個50歲以上勞動力種田時,農閑時尚可勉強應付,農忙時則勞力更顯不足,撂荒現象逐年突出。

        爭論不斷,五年開會上百次討論方案

        我國農村土地第一輪承包期滿后啟動二輪承包,至2027年三十年不變。土地“按戶連片耕種”涉及經營面積、界限、區位等,程序繁瑣,二輪承包后農民“分散化、碎片化”種田基本沒變。

        二輪承包時,三坪村有村民提出,希望村里組織出錢出力,通過整修和開挖堰塘、打機井等辦法從根本上解決農田灌溉問題。當時不同農戶的田混在一片,要建成新的基礎設施并形成農民自發管長遠的機制,需要改變耕地分散的現狀,必須搶抓一輪承包結束二輪承包開始這個歷史性的時間節點,因為在這個時間節點上調地國家政策是允許的,如果二輪承包確定后再調整土地則與國家農地政策相違背。何去何從,在當時就爭論不斷。

        村民們對“按戶連片耕種”的呼聲越來越高,杜龍兵看在眼里。1962年出生的杜龍兵25歲就開始當村干部,1995年任村支書,年輕力壯想干事,他敏銳地抓住了這個時間節點。三坪村是幸運的,因為國家在二輪承包時自1998年至2003年給了二輪承包5年的完善期,三坪村得以在完全符合國家政策并有充裕的時間從容啟動并完善了“按戶連片耕種”。杜龍兵帶著村干部挨家挨戶征求意見,通知到包括外出務工的每一戶村民。

        1998年冬至2000年,三坪村村“兩委”組織村民代表到本縣已先啟動“按戶連片耕種”的官垱鎮雙冢村、后港鎮安坪村等地學習取經。到2002年,三坪村先后因“按戶連片耕種”工作,組織村組干部、黨員、村民代表、普通村民參加的討論會議百次以上,有時候為一塊地、一塊堰塘劃到哪一片就要開幾次會,以組為單位因地制宜落實“按戶連片耕種”方案,收集關于面積劃分、水源灌溉等意見1000多條。

        按討論結果,三坪村首先統一平均分配宅基地和菜園自留地,按照國家有關政策規定,多退少補,調整到位。

        “難度相當大,回想起當時碰到的阻力,做了大量工作,現在想起都怕。”三坪村時任治保主任肖云回憶,有的宅基地還涉及到百年祖業,為了公平劃片,一些歷史遺留問題需要處理好。

        再是整修機耕道。按規劃全村要在原有0.34米的田埂上,左右各拓寬約1.5米,修出3米多寬機耕道。“有一些老人出來反對,說路修寬了,占田多,1米多點能走板車就行。”杜龍兵回憶說,“他們想法是好的,不想浪費一點耕地。”跟村民做工作在注意方法的基礎上還要帶著感情,后來是每家每戶都出勞動力當義務工,修成了總長2萬多米的機耕道59條。“按戶連片耕種”后的這十幾年里,村民又自發修了不少機耕道。

        就這樣在1997—2002年的時間里,村里陸陸續續集中力量解決宅基地、菜園地、用水用電等公用設施建設問題。2002年全村農機不超過10臺,如今已有500多臺,全村基本不用“彎腰”插秧。預先留出的機耕道為成功“按戶連片耕種”、適合機械化作業奠定了很好的基礎。

        兩次“抓鬮”加上自愿調整,確定“按戶連片耕種”地塊

        2002年秋收過后,三坪村在鎮黨委、政府的支持下,以小組為單位,各組織8—10名代表,用2班人、2根尺同時開始丈量土地工作,并組織“抓鬮”分片。對責任田按“土質好壞、中稻產量高低、水源灌溉便利、離村灣遠近”等條件折算了面積,塘堰隨耕地劃入片區,給每塊土地編號,印發給所有農戶一戶一冊,不漏一戶簽字同意認可。

        耕地基本上按三等九級,各方面條件都較好的,以800平方米算1塊田;條件都不好的,1200平方米算1塊;條件一般的1000平方米算一塊。70%的田都是按一般條件算,每小片田約10多畝耕地。

        以1組為例,根據全組群眾事先討論,1組的340畝耕地劃為4個大片區,保證每片區有塘,第1大片區有8小片田、第2大片區6小片田……為避免將來人數有增有減變化大,考慮到“增人不增地,減人不減地”的國家政策,村民們認為以戶為單位“抓鬮”更公平。2002年1組戶口在村的共32戶,抓32個鬮。

        為把可能發生的問題縮到最小范圍,“抓鬮”分兩次進行,第一次抓分片的順序,有1—32個數字,按事前約定,如果抓到數字1—8號則分在第1大片區,抓到9—13號分在第2大片區,依此類推。第二次抓分田的順序,是在各大片區內進行,抓到各自數字則分到相對應的小片田塊。

        各戶主抓到田塊后,可在當天根據田塊離自家遠近等因素私下進行互換,然后簽字確認,登記上冊,報農村經管部門備案,核發證件,確權到戶。

        “按戶連片耕種”盡量體現公平,有農戶家以前地少的,現在平均后,地多了,這部分家庭沒意見。有的家庭以前地多的,現在地少了,或者位置相對不太好了,這些都得做工作。“讓群眾都同意,說起來容易,做起來難,只有本著為大多數人謀利的心態把事情做好。”杜龍兵說,連片后,節省了勞力,方便了耕作,矛盾糾紛減少了,有的農戶也許比以前稍少點田,但人輕松自由了,收入途徑增加了,僅從購房看,現在全村230戶,有150戶在荊門市區、沙洋縣城買了房。

        “連片后26塊田調成1片田,跟周邊幾戶合伙打了機井,堰塘管理也更主動,抗旱再也不需要那么多電線和水管了,機械化生產威力大著呢。”村民肖家新說,現在老伴不再下田,他家1個勞力,還流轉了弟弟家的田,種20多畝,自家所有農活半個月干完,農忙時中午還可休息2小時,家里現有2臺插秧機能幫別人插200多畝田,業余時間自己還能就近出去打短工“賺外快”。

        60多歲的老農還能相對輕松高效來種田,這在沙洋連片耕種地區隨處可見。楊宏銀認為,2015年湖北全省土地確權登記是推行“按戶連片耕種”的重大機遇,但同時也面臨基層干部存在畏難情緒、人手缺乏等問題。如果“穩”字當頭,完成上級規定的確權頒證這個“規定動作”就可以了,可農村改革,必須“敢”字當頭。沙洋縣有成功的實踐經驗,干部隊伍也具備很強的操作能力,完全可以先行先試。

        擔任多年荊門市委政研室主任的沙洋縣縣長謝繼先認為,三坪村的“按戶連片耕種”歷史性地抓住了二輪土地承包這個時間段,給農民帶來了實實在在的利益,為當前的土地確權探索了經驗。“按戶連片耕種”后,仍需更多外力支持,整合相關涉農項目資金,推進基礎設施配套建設。

    連片耕種釋放經營活力

    ——湖北土地確權沙洋模式調查(下)

    農民日報 》( 20151020   01 版)

      

       本報記者何紅衛樂明凱彭丹梅

        2013年的中央一號文件提出:結合農田基本建設,鼓勵農民采取互利互換方式,解決承包地塊細碎化問題。”20148月以來,湖北省沙洋縣以毛李鎮三坪村經驗為參考,在新一輪農村土地確權登記頒證試點的官垱鎮鄂冢村、馬良鎮童沙村和拾回橋鎮馬新村,推行確權帶連片試點工作,進一步積累經驗。

        2014年底,湖北省委書記李鴻忠、省委副書記張昌爾兩次對沙洋縣結合農村土地確權登記頒證工作進行按戶連片耕種試點的調研報告作出批示。今年以來,沙洋在全縣推廣確權帶連片工作,目前,總體連片率已達89.53%,計劃年底前確權頒證到戶。

        農村土地確權登記頒證,排在今年湖北農業重點工作的首位。湖北省農業廳廳長戴貴洲表示,新常態下轉變農業發展方式,核心是發展多種形式的適度規模經營,沙洋縣探索開展的確權帶連片工作,既穩定了農民的承包權,又放活了土地經營權,有利于發展新型農業經營主體,加快構建新型農業經營體系,提升農業現代化水平。

        在沙洋縣副縣長楊宏銀看來,這種確權帶連片的沙洋模式可歸納為:三穩定,一調整,兩集中,即在穩定家庭承包方式、面積、期限的前提下,通過在村小組內調整農戶經營的地塊,實現經營權連片且不插花,并向單個農戶集中,向新型經營主體集中。

        嚴守政策,堅決尊重農民意愿

        “沙洋這項工作既嚴格執行了國家政策,又充分順應了農民的意愿。沙洋縣經管局局長陳春生介紹說,在去年3個村試點基礎上,今年整縣推進按戶連片耕種,在入戶征求意見階段時,首次入戶全縣的同意率達81%,4/5以上村的同意率在90%以上。

        楊宏銀表示,沙洋全縣推行的按戶連片耕種改革是通過一主一輔一不得來實現,即在農民自愿前提下,以村小組內流轉經營權為主,以互換承包權為輔,不得整村打亂重分,這符合國家現行政策,進一步完善了家庭聯產承包責任制。

        隨著一系列國家強農惠農政策的實施,土地利益越來越大,農民對土地更加看重,對確權利益期望增多,拾回橋鎮馬新村去年在試點工作過程中,就一直堅持把尊重農戶意愿放在首位。拾回橋鎮黨委書記王文、鎮長周華告訴記者,為確保高質量推進試點工作,一般采取以2004年的確權面積為依據,大穩定,小調整,農戶承包地面積基本不變,承包權互換與經營權流轉并用,堅守政策底線,尊重農民意愿。

        村民們互換的田塊并不是一般大,在調換過程中難免會有半畝換七分的情況,村民間會商量以錢或物來補足。官垱鎮鄂冢村3組村民鄭井云說:我們自行協商好解決,有的給錢,有的給谷。

        “即使有臨時毀約的農戶,那也得尊重他的想法,以后再慢慢做工作。曾集鎮萬里村村主任付永前說。今年6組有兩位農戶自行換田時,村民王正金為促成自己的田連片,提出想用一塊680平方米田與村民許友明的630平方米田對換,兩塊田的等級位置都差不多。   

        對許友明來說,卻是可換可不換。經村里協調,許友明同意調換,簽了流轉協議?墒呛髞碓S友明的妻子不同意換,許家又把協議要回撕毀。類似這樣的情況,都會影響整村的連片率,但也得尊重農民意愿。

        創新機制,充分發動群眾智慧

        在沙洋各鄉鎮、村,不時可見到有關宣傳連片耕種的標語、橫幅、公開信、打油詩《連片耕種頌》。充分發動群眾智慧,是沙洋各地推進連片工作的法寶,農戶間只流轉土地經營權保留原有土地承包權就是去年試點村官垱鎮鄂冢村群眾的創新智慧,還出現了諸如畫圖作戰、傳唱打油詩等新點子。

        鄂冢村所在的官垱鎮是荊門市唯一的湖北省級四化同步城鄉一體化試點鎮,緊鄰漢宜公路,開發潛力大,二輪延包時,鄂冢村也是按土地的自然條件好壞等級讓農戶抓鬮分田到戶,田塊分散,農民耕種費力不討好。

        鄂冢村黨支部書記嚴永中坦言,鄂冢村灌溉條件很好,而且村民對征地的預期值很高,特別是公路沿線的群眾反映,以后若是路邊農田被征用,怎么保障自身利益?有村民議論,能不能對原有土地的承包權不變,只流轉經營權。

        于是采取農戶自愿互換的辦法。有的農戶換一二次,多的需換五六次,全村流轉連片完成率94.71%,共換了1000多次,每換一次就得簽一份合同,合同規定:如遇國家或政策性征地,土地賠償費及土地安置補償費由承包方所有,地上附屬物由轉包方所有等權利和義務條款。

        “‘連片耕種就是好,昔日糾紛不見了,有的組只用了個把星期就主動把耕種位置調整到位,村干部基本不用參加,完全做到自愿參與不強求,人人見了人人夸。曾集鎮太山村支書范詩文是傳遍沙洋《連片耕種頌》的主創者,930,他對記者說,連片耕種非要親自體會才能搞成,而且對提高農民種田積極性、種滿種足肯定有幫助。

        后港鎮黎橋村則是請村里的退伍老兵給每個小組繪圖,每位村民所有的農田用一個數字編號表示,民房、塘堰、道路、水渠用不同顏色和符號清晰標注,后面附編號對應每位村民的名字及農田的基本信息,便于農戶按圖確定土地流轉對象。101,黎橋村村主任鄧勝強把連片前和連片后的圖對比著告訴記者:有了這張圖,推進連片工作的功效提高了好幾倍。

        連片耕種,讓農戶多方受益

        “在農村工作,每當看到留守老人、婦女背著大桶打藥就很痛心。楊宏銀說,小戶種田和土地碎片化有時候會導致同一片區農戶種植的品種不一致,使統防統治等社會化服務體系難以完全展開。

        當前,農戶分散經營土地和新型主體規模經營將長期并存。沙洋模式既公平調整了農民的土地承包經營權,連片后易規模流轉,又提高了單個農戶分散經營土地的利用效率,讓土地創造更大的價值。

        紀山鎮種糧大戶卻涌泉牽頭成立了水稻種植農民專業合作社,種了2000多畝田,他說寧愿抬高一些流轉費用,也要農戶整片整片的田,連片耕種至少可以降低30%生產成本,而且分散農戶的談判成本太高。特別是他還種了一些生育期偏長的有機稻,如果周邊有插花田流轉不過來,那就不利于安排生產。

        曾集鎮太山村村民魯國金是位留守婦女,一個人種了9畝田,她說去年不連片時,背著40斤的桶子打藥就花了3天時間,牽著幾百米的管子也要去放水。今年連片后打藥、抽水都輕松很多,至少節約了一半以上時間。

        隨著產業結構不斷調整,當年土地承包時以稻谷產量來劃分的耕地等級已不那么明顯,以前沙地、崗地、低洼地種稻是差田,如今用來發展高價值經濟作物、稻田養蝦收益卻更高。

        2013年,山藥種植大戶左久勝看中了馬良鎮童沙村8組的沙地,他先后忙活了4個月,才從20多戶農民手中流轉了100畝田,2014年該村作為試點,土地連片后,他在一周內就與7戶農民簽了100畝流轉合同。還有鄂冡村利用坡崗地搞起花卉苗木;曾集鎮萬里村開展了稻、蝦、鱉、魚、鵝生態立體種養,流轉費比普通田塊都高。

        據沙洋經管局初步調查,分散的土地流轉價格在400/畝左右,連片的土地流轉價格在700/畝左右。

        穩中求進,沙洋模式值得推廣

        “干部多吃一點苦,群眾少流一點汗。沙洋縣委書記揭建平表示,這次整縣推進按戶連片集中耕種并沒有專項資金支持,最大成本就是干部動員的成本,在廣大群眾的支持下,以強有力的行政動員推動這項工作的開展。

        527,沙洋縣成立了由縣委書記揭建平任組長,縣長謝繼先任第一副組長,縣直21個相關部門主要負責人為成員的農村土地承包經營權確權登記頒證工作領導小組。同時鎮、村兩級相應成立了工作專班。全縣范圍召開了18次調度會,各級先進典型在會上交流發言。

        “用農戶身邊的典型進行示范帶動最有說服力。后港鎮鎮長王華芳說,后港鎮從34個村(社區)中推選了6個工作示范村,從386個村民小組中推選出66個示范組,一邊發揮示范村組的引領帶動作用,一邊實現鎮領導包片、機關干部包村、村干部包組,鎮直各單位配合參與的工作制度,一級抓一級,層層抓落實;高陽鎮垢冢村會計李維兵和村婦聯主任趙晶晶將該村14組和13組不愿意種田、地理位置不好的農戶確權后田塊的經營權流轉過來,帶頭參與到按戶連片耕種工作中。

        拾回橋鎮分管農業的宣傳委員王清華說,最讓她感動的是,馬新村黨支部書記車友國帶領村兩委一班人的艱辛付出,說不盡的千言萬語,有的村干部在走訪過程中口說干了,鞋磨破了,遇到不講理的受委屈,有的村干部還偷偷抹眼淚,但擦干眼淚,接著再干。結果,村里推行土地確權帶連片工作沒有一戶上訪。

        華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任賀雪峰教授曾在2003年就農田水利供給問題發表論文研究過沙洋縣部分鄉村的劃片承包,今年913日,該中心派出31名博士分赴沙洋各鄉鎮就全縣按戶連片耕種情況等進行專題調研。賀雪峰認為,各地情況不一,沙洋縣探索的按戶連片耕種通過制度創新,對順應農民訴求、用活土地流轉、優化小農種田等家庭經營、兼顧農民遠近利益具有重要意義,應在政策層面先行先試,審慎穩妥地應用到當前的土地確權頒證之中。

        日前,湖北省農業廳副廳長涂勝華、省經管局長張清林在沙洋縣調研,對沙洋模式給予充分肯定。涂勝華說,沙洋縣推廣按戶連片耕種新模式,堅持了家庭經營的基礎性地位,有利于發展多種形式適度規模經營,符合中央精神。要認真總結經驗,不斷創新方法,打造全省標桿,讓沙洋模式在全省推廣。

     

     

  • 責任編輯:whj
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