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  • 賀雪峰:湄潭試驗的教訓
  •  2016-05-08 11:22:48   作者:賀雪峰   來源:   點擊:0   評論:0
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  • 湄潭試驗的教訓

     

    賀雪峰

     

    一、

    前幾天媒體報道,貴州湄潭又在搞農村集體經營性建設用地與國有建設用地“用地同權同價”的改革試點,結果第一塊五畝的集體經營性建設用地拍出了80萬元,讓農民看到了資源變資產的希望,讓湄潭看到了發展的希望。

    中國政治的一大好處是搞試驗,先試點,再推開。土地制度是基本制度,土地制度改革涉及利益面廣,事關重大,去年中央深改組第七次會議批準在全國33個地方進行三項土地制度改革試點,其中有15項宅基地制度改革,15項集體經營性建設用地制度改革試點,3項征地制度改革。試點時間為三年。三年后,中央根據試點效果決定是否在全國推開土地制度的改革。

    進行試點比不進行試點當然要好,這是慎重的表現,但有些時間,試點并不能完全說明問題,因為地方往往有試點只能成功不能失敗的愿望,因此往往會創造條件讓試點看起來成功了,卻無法真正推廣到面上去。這樣的試點就起不到應起的作用。

    既然是在湄潭進行的試點,我們就可以再來看1987年湄潭進行的“增人不增地、減人不減地”(以下簡稱“生不增死不減”)的試點,這個試點對全國農地制度有重大影響,因為此后的農地制度的法律(如《土地承包法》)和政策(如每年的一號文件)都是以湄潭“生不增死不減”作為基本原則?梢哉f,湄潭“生不增死不減”對全國農地制度安排起到了極其巨大的作用。那么,1987年到現在,已經過去了快30年了,湄潭農地制度試點的結果如何呢?正好前幾天中國社會科學院農村發展研究所副所長杜志雄研究員到湄潭調研,他說,無論是村干部還是村民,絕大多數人都認為“生不增死不減”制度搞錯了,湄潭干部群眾都認為這項制度不好,應當調整。我2008年底也到湄潭調研過20天,住在農戶家中,我們調研的結果與杜志雄研究員完全一樣。從調查情況來看,湄潭“生不增死不減”改革的幾乎所有目標都未達到。曾參加1987年湄潭試驗的國務院發展研究中心劉守英研究員2011年到湄潭調研,發現竟然有93%的農民不反對重新調整土地,絕大多數農民要求調整土地,包括人少地多的改革受益者也要求調整土地,劉守英研究員對此很困惑。

    雖然湄潭鄉村干部和村民都認為“生不增死不減”的改革搞錯了,這個制度得改。但湄潭縣乃至貴州省是不能說這項改革改錯了的,也是在前不久遇到湄潭縣主管農業的縣委常委、副縣長還是在講湄潭“生不增死不減”改革是好的。抽象講都是好的,具體講都是問題。

     

    二、

    “生不增死不減”試點究竟能否向全國推廣?要看效果。但實際上,這項改革試驗僅僅三年后就作為成功的經驗,向全國推廣,進入到決策層中,并且通過政策和法律固定下來了!吧辉鏊啦粶p”就是將集體所有的耕地長期不變地承包到戶,農戶具有長期不變的穩定的承包經營權,除非絕戶,即使全家遷入城市的村民仍然有承包地經營權。而自1987年以后出生的人口、嫁入的媳婦,都沒有了承包地。這樣一項改革試驗就需要時間來檢驗效果,但實際上,僅過三年就宣布成功,推向全國,而當時全國土地承包權是穩定15年不變的,三年時間不僅遠遠達不到長期不變的時間點,而且不到政策規定的15年不變。三年時間就宣布成功,實在是太急了。

    為什么湄潭農民不歡迎給自己更大更穩定土地權利的“生不增死不減”,甚至家庭中人少地多的受益農戶也不歡迎呢?原因有二,一是不公平,有的家庭全家通過考學招干,早已搬到城市,卻仍然占有土地,有老年人早已去世,也還占有土地。而1987年以后出生的人口和從外面嫁入的媳婦,現在已占到全部農村人口的接近40%,卻無地。這實在是太不公平了。二是無效率,其中有兩個重要原因,第一,進城了不再種田的村民仍然占有土地,而種地的農戶卻可能沒有土地,土地承包者與經營者發生了錯位;第二,因為“生不增死不減”,村社集體就沒有調整土地的權力,而隨著農村生產力的變化,當時分田到戶時,為了公平而分的十分細碎的土地,卻因為農村大量青壯年進城務工、農地承包者與經營者分離、以及機械化的推進,細碎的分離的土地承包經營權極大地影響了耕作的效率。農民強烈要求將承包地小塊并大塊,連片經營,這樣在農業投入和管理便利上都可以有較大的好處,“生不增死不減”的制度造成了種地不方便,現代的農業生產技術推廣不方便,生產成本降不下來,農業收入上不去。農民要多投入1/3的勞動與農業資金,農民當然不滿意了。

    實際上,“生不增死不減”政策不僅湄潭農民不滿意,反對,而且這項試驗已經推廣到全國,全國農民都不滿意。這些年,我及我所在研究團隊常年駐村調研,幾乎沒有聽到有農民歡迎這樣一個制度的。種田農民要的是生產便利,而不是抽象權利!吧辉鏊啦粶p”政策使農村土地制度失去了隨著農村生產力變化而進行調整的可能性,造成了普遍的“反公地悲劇”,學者和政府部門在為農民爭取更大的土地權利,種田的農民就更加難以突破“反公地悲劇”,因此就不得不多流汗、多流淚乃至要流血了。想一想,最近幾年,農村生產力發生了多么大的變化,政策部門卻似乎完全麻木看不到,根本不知道農民的痛點在哪里!

    “生不增死不減”的改革搞錯了。承認這一點很難嗎?!

     

    三、

    湄潭農地制度“生不增死不減”試驗匆忙推廣到全國,至今未得到真正總結,這是一個悲劇,F在湄潭又在搞農村集體經營性建設用地制度與城市建設用地“同地同權同價”試驗。這個試驗就千萬不要一定包裝成功。全國農村經營性建設用地主要集中沿海發達地區,嚴格說來,這些土地都是非法形成的,因為《土地管理法》明確規定,任何人或單位建設用地只能向申請國有建設用地。在集體土地上搞建設是違法的。問題是,在2004年《土地管理法》修定前,《土地管理法》執法不嚴,而地方上發展鄉村工業又是國家所支持鼓勵的,因此在沿海發達地區,客觀上在農村集體土地上建了很多廠房,辦了很多企業,集體土地已經被經營性使用,全國有了大約3000萬畝“非法”存在的農村集體經營性建設用地,現在,這些集體經營性建設用地上的企業可能已經倒閉,土地如何處分就成為問題,為解決歷史遺留問題,中央允許這部分農村集體經營性建設用地與國家建設用地同地同權同價。而貴州全省農村集體經營性建設用地規模極小,湄潭搞農村集體經營性建設用地試點,湊什么熱鬧?我因此擔心湄潭試點以及包括湄潭在內的全國33個土地改革試點,不搞真改革,而被包裝,這樣的結果就會誤國誤民!

     

    2015829日下午

  • 責任編輯:sn
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