• 當前位置:文章首頁 >> 思想評論 >> 一家之言 >>
  • 呂德文:重新認識城管部門
  •  2016-06-03 16:52:20   作者:呂德文   來源:   點擊:0   評論:0
  •  【字號:
  • 作者:呂德文 來源:中國黨政干部論壇 字數:5361
        依據1996年10月1日正式實施的《中華人民共和國行政處罰法》第十六條的規定,“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權,但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使”,相對集中行政處罰權的試點工作在全國展開。2000年以后,全國大部分城市都成立了新的城市管理局和城市管理執法局(一套人馬,兩塊牌子),統一行使市容環衛、規劃、綠化、市政、環保、工商、公安交通等七個方面的全部或部分行政處罰權。通常意義上的“城管”就此誕生。相伴隨而來的是,城管執法沖突成為最近十多年來的輿論熱點,人們幾乎一邊倒地批判城管的“暴力執法”行為。
    本文在對武漢市城管的經驗調查的基礎上,嘗試對城管進行重新認識。本文認為,城管特殊的部門性質,所處理事務的復雜性和難以克服的一線行政困境,使得執法沖突難以避免,但這恰恰是城管部門在轉型期城市治理中所必然承受的角色。 <b>城管是“剩余部門” </b>  與那些傳統的執法部門不一樣,城管是伴隨著城市化而來的新設部門。深入其中可以發現,它沒有明確的職責,很多城市明確將城管定位為“兜底管理”部門,即傳統部門不好承擔的職責最終都由城管承擔。也因此,城管甚至沒有全國性的統一法規,也沒有自上而下的垂直管理體系,它只是每個城市政府的自設機構。簡言之,在部門性質上,城管是政府的“剩余部門”。
    按照相關法律規定,只有行政機關才能行使行政執法權。但是,在大部分城市,受制于嚴格的編制管理,作為新設部門的城管并非行政機關,只是事業單位抑或參公單位。一些小城市,城管至今還不是全額撥款單位,而絕大多數大城市的城管雖然可以維持運轉,卻很難做到充分保障。執法能力嚴重不足是各地城管的普遍現實。以武漢市城管部門為例,城管為參公單位,但這只具有象征意義,只是為了解決執法權問題。事實上,城管部門與事業單位無異,相對于行政單位,工作人員收入偏低,且多年未充實編制。當前,該市城管執法隊伍主要來自于兩部分人群,一是1991年公開招聘的街道城管隊員,這群城管隊員大多在50歲上下,很多已退休;二是2003年城管局成立后新招聘的大學生,這部分城管隊員已是骨干。自2003年至今的十多年時間,城管局幾乎沒有充實新生力量,導致該市城管執法隊員年齡結構極不合理、執法力量嚴重不足。
    由于城管部門的性質不清,導致其在城市治理體系中極為弱勢。這一方面體現在它很難從政府獲得足夠的行政資源,另一方面還體現在它承受了更多的行政壓力。武漢市這幾年對政府機關“慵、懶、散”問題加大了治理力度,每年都進行兩次電視問政。但是,客觀結果是,絕大多數暴露的“問題”都與城管部門有關,以至于城管部門自覺將兩次電視問政當作檢驗工作的期中考和期末考,要求基層執法單位在電視問政期間高度重視。甚至一些嚴格說起來不屬于城管職責范疇的問題,也很容易問責城管部門。比如,上次電視問政期間,曝光了一個新建小區的私設灌氣點問題。此問題極為復雜,涉及多個部門:如施工方未能及時裝好煤氣管道,導致居民只能使用灌裝煤氣;燃氣辦審批的正規灌氣點太少,不能滿足群眾需求;安監部門未能履行監察職責,導致安全隱患。城管部門只負責查處違法灌氣點,最終卻獨自承擔所有責任。
    執法力量的嚴重不足,導致城管執法主體是“臨時工”!芭R時工”本是過去國有企業“臨時職工”的簡稱,指的是時間一般不超過1年的臨時性、季節性用工!芭R時工”在待遇、管理、使用方式等方面,都與“正式工”有重要區別。一般情況下,“臨時工”從事技術要求并不高的輔助性勞動,工作強度可能更大,待遇更低,管理也不夠規范嚴格。事實上,不僅在國有企業,其他的行政、事業單位也廣泛存在“臨時工”。由于城管執法力量嚴重不足,導致一線執法主要由協管承擔。在實踐中,絕大多數城市的城管執法主體并不是正式城管,而是“臨時工”。以武漢市某城管中隊為例,該中隊共有正式城管9名,其中1名教導員,主管黨務;1名中隊長,負責協調,處理疑難執法案件;3名片長,分別負責三個片區的巡查和隊員管理;1名正式隊員協助其中一個較大片區片長工作;2名正式女隊員負責內勤,包括財務、接處警等辦公室工作;1名老隊員協助處理門前“三包”工作,已處于半退休狀態?梢,正式隊員基本上脫離了一線執法,現場執法主要由該隊50名協管自行承擔。
    “臨時工”主要由三個部分群體構成。一是早些年城管協管員作為公益性崗位安置了一些下崗工人和退伍軍人,這個群體大部分已經流動出去,留下來的基本上都年齡偏大。二是本地待業青年,這些年輕人大部分學歷不高,如高中、中;虼髮.厴I,不好找工作,于是將城管協管作為過渡性崗位。本地待業青年群體的一個重要特征是,大部分協管家庭條件很好,做協管只是“有個事做”,甚至是家長出于管教目的而讓孩子來城管上班的。城市待業青年是“臨時工”的主體。三是流動人口,做協管只是作為打工的職業選擇之一!芭R時工”的主要特點是流動性特別強,職業忠誠度不高,也就很難談得上認真工作。
    在某種意義上,城管執法沖突是由“剩余部門”的性質決定的。首先,“剩余部門”的性質意味著城管執法能力嚴重不足,有限的行政資源根本不可能應對轉型期沉重的城市治理任務。其次,“剩余部門”的性質也意味著城管在城市治理體系中的位置較為尷尬,它承擔著兜底管理職責,當然也意味著它要處置更多的疑難雜癥。再次,“剩余部門”的性質意味著城管執法難以規范化,它沒有固定職責,也很難形成固定的執法程序,甚至沒有穩定的執法隊伍,導致執法過程充滿不確定性。 <b>城管處置了大量“剩余事務” </b>  隨著城市化的快速推進,城市治理事務越來越多,也越來越復雜。由于傳統部門的職權相對穩定,一些新出現的、難以處置的事務,很難納入其中。城管作為新設置的“剩余部門”,恰恰回應了這一需求。由此,城管成為各個城市處置剩余事務的專門部門。
    具體說來,剩余事務主要包括兩類。一類是新出現的事務。隨著城市化的推進,很多之前未曾出現或不甚重要的事務,慢慢成為城市治理的重要事務。比如攤販治理,在20世紀90年代之前,由于市場經濟還不夠發達,流動人口也比較少,這一事務并不重要。在武漢市,20世紀90年代前期,為了活躍市場經濟,市政府甚至號召公職人員、市民利用下班時間擺攤,筆者訪談的多個老城管都有擺攤經歷。到了90年代中后期,占道經營越來越成為擾亂城市秩序的大問題,也慢慢成為城市治理的重要議題。還有一類是細小瑣碎難以處置的事務。城市治理過程中,很多社會事務雖然可以劃分到相應部門中,但由于一些事務過于瑣碎,傳統部門又沒有足夠的行政力量去應付,城管就自然而然地承擔了這類剩余事務。占道經營是城管的核心業務,但這一業務并沒有明確的內涵和外延,這導致一個結果:占道經營是個筐,什么都往里裝。在武漢市,不單單攤販占道經營需要城管處置,乞丐行乞、街頭賣唱、天橋上賣野生動物、街邊擺殘局、人行道上算命等千奇百怪的社會管理事務,都屬于“占道經營”行為。
    剩余事務的特點是,它往往屬于職權交叉范疇,且是介于違法和合法的邊緣地帶,甚至是法律的空白地帶,處置起來極為麻煩,耗時耗力卻又難有成效。僅以武漢市某區的噪聲污染治理為例,足以說明剩余事務的處置有多復雜。2014年,由于群眾投訴噪聲污染越來越多,區政府對可以直接認定的噪聲污染投訴處置進行分工:
    A.對施工工地噪聲污染,夜間(22:00—6:00)由區城管委負責查處,日間由建管站按照文明施工規范要求處置,區城管委、區建管站聯合處罰。
    B.對文化娛樂場所的噪聲污染,由區文體局負責查處,相關技術標準由區環保局配合核查。
    C.對學校如課間操產生的噪聲污染,由區教育局負責查處。
    D.對商業活動使用空調器、冷卻塔等設備及高音喇叭攬客等產生的噪聲污染,居民小區內水泵房及冷熱源機房、配電房等設施產生的噪聲污染,由區城管委負責查處。
    E.對工業生產中產生的噪聲污染由區環保局負責查處。
    F.對公共場所聚會、家庭內娛樂、室內裝修及車輛在道路行駛中產生的污染,由區公安、交管部門查處。
    G.對農貿市場、居民樓宇電梯運行等特種設備產生的噪聲污染,由區工商質量和技術監管局負責查處。
    H.對公園及公共綠地范圍產生的噪聲污染,由園林局負責查處。
    I.對餐飲噪聲、油煙污染,由區城管委、食藥監局、工商局等相關部門聯合查處,城管委負責監測排放是否達標,如能夠整改達標,環保局負責指導安裝相應設備并負責監測,再轉交各單位納入管理;對拒絕整改及經整改仍不達標的,組織綜合執法予以整治取締。
    這一分工是在總結經驗基礎之上形成的,但在實踐中仍然存在問題。比如,夜間施工噪聲污染要求城管查處,可查處并非嚴格意義上的法律行為,城管執法人員至今不知道如何應對。因為,工地屬于建設部門管理,查處的前提是建設部門要先處置,再出具函件由城管執法。但一般情況下,建設部門不會主動出具這類函件,而是將治理責任轉移給城管部門。
    話又說回來,城管部門設置的過程本來就決定了它只能承擔剩余事務。在行政處罰權“相對集中”于城管部門的過程中,傳統部門往往傾向于將那些剩余事務和下游職權移交給城管,卻將核心業務和上游職權牢牢把握住。這在客觀上制造了城管執法的諸多難題:一是絕大多數剩余事務的處置,城管只有執法權,卻沒有審批權,造成城管執法權是不完整的。如上文所示,盡管政府規定城管可以查處施工噪聲污染,可由于沒有關于工地施工的審批權,使得其執法約束力大大降低。理論上,只要施工方不配合,城管部門很難有效執法。二是上游職權和下游職權分離,導致源頭治理難以實現。最近兩年,武漢市“膠囊房”出租廣告泛濫,城管對此毫無辦法。關鍵在于,房管、公安等上游部門未能有效管制“膠囊房”。同樣,一些店面出店經營、油煙擾民等現象屢禁不止,主要也是工商部門在審批過程中未嚴格把關,允許一些條件不具備的店面經營相關業務。 <b>街頭執法的困境 </b>  城管執法的場域一般在街頭。街頭執法的特點是,執法任務并不是事先給定的,不可能事先作好準備;執法環境是開放的,執法過程易受外部環境的影響。因此,有效控制現場是城管執法的前提。
    且不論城管執法現場一般由協管員處置這一現實,即便執法主體是正式城管,城管擁有完全的控制現場的資格,也很可能出現現場失控。這表現為兩個方面,一是對行政相對人的違法行為未能進行及時、有效制止,反而傷及無辜(包括執法隊員自己);二是城管的權力決斷不當,粗暴執法,傷害了行政相對人,甚至引起群體性事件。與第一種情況相比,人們更關心第二種情況,并以此作為批判城管部門的武器。殊不知,真實的邏輯是,第二種類型的現場失控往往是第一種類型的現場失控帶來的。因此,至少在經驗事實上,城管執法沖突的受害者首先是城管,而不是行政相對人。筆者在武漢市城管某中隊調研,凡是參與一線執法的城管,幾乎沒有沒受過傷的;而凡是進行整頓活動,采取暫扣措施,幾乎都會出現執法沖突,都會有隊員受傷。
    在實踐經驗上,有效控制現場的前提是城管隊員必須擁有足夠的自由裁量權。但現實情況是,為了增強城管執法的合法性,各地城管都引入了文明執法、柔性執法等內涵,嚴格控制一線城管的自由裁量,尤其是嚴格控制強制措施。武漢市城管執法的標準流程是“三步式”執法,第一步是告知,需亮明身份,具體告知行政相對人違反了哪條城市管理條例,并要求其改正;第二步是溫馨提示,提示拒不改正違法行為的行政相對人,如不在規定時間內改正,將采取必要措施;第三步才是執法。很顯然,“三步式”執法幾乎沒有可操作性,因為:第一,它嚴重違背現場控制的原則,“三步式”執法無疑可以讓試圖抗拒執法的行政相對人作好充分準備;第二,它剝奪了一線城管的自由裁量權,在豁免與嚴格執法之間,本應是城管的自由裁量范疇,但“三步式”執法強行剝奪了城管的自由裁量,降低了執法效率;第三,它并不符合執法精神,無論是在時間上還是在空間上,“三步式”執法都在事實上為行政相對人提供了違法空間。
    更為麻煩的是,當前的街頭執法面臨兩個結構性困境。一是執法力量嚴重不足,導致大多數城市的城管執法都依賴于協管。而協管不具備執法權,當然也就不具有執法權威。并且,由于協管員的流動性過大,使得其執法經驗不豐富,很容易導致現場失控。二是當前的輿論環境不利于城管執法?陀^上,輿論壓力已經塑造了一個極不利于城管的街頭執法環境。筆者在調研中親身經歷過,有經驗的占道經營攤販在面對城管執法時,都故意在言語和行為上挑釁執法隊員,同時吸引群眾圍觀,由此給執法隊員制造壓力以有利于自己。而城管出于自我保護的考慮,也不敢隨便采取強制措施;一些沒有經驗的協管員很可能被激怒而做出不當行為,導致現場失控。
    很顯然,人們普遍忽視了街頭執法的難度,傾向于對執法方式求全責備。殊不知,這種態度本身并不科學,它本身也構成執法環境的一部分。城管的街頭執法并不是一件容易的事,因為它不具有人身強制權。它采用最合適的執法方式,是環境、技術、經驗等綜合要素的平衡結果。但是,從現在的情況來看,無論是執法環境還是技術裝備,抑或執法經驗,都很不利于城管。這也就可以理解,在日常治理中,城管并不會主動嚴格執法,盡量避免暫扣,代之以驅趕;而一旦有上級壓力要進行整頓活動時,執法沖突就在所難免。
    (作者:華中科技大學中國鄉村治理研究中心副教授)(責任編輯 胡秀榮)
  • 責任編輯:sxh
  • 相關文章
  • 發表評論
  • 評分: 1 2 3 4 5

        
  • ·請遵守中華人民共和國其他各項有關法律法規。
  • ·用戶需對自己在使用本站服務過程中的行為承擔法律責任(直接或間接導致的)。
  • ·本站管理員有權保留或刪除評論內容。
伊人久久大香线蕉av不卡_伊人久久大香线蕉aⅴ色_伊人久久大香线焦在观看
<蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>|