• 上海近郊農村宅基地有序退出是如何可能的?

                       ————以上海市鎮郊村為考察對象

    孫敏

    (武漢大學歷史學院 湖北武漢)

    在上海市近郊農村調研,發現上海近郊農村的宅基地退出非常有序。其中,Q村和C村在郊野公園的項目下全體村民參與宅基地置換,W村在萬畝農田的項目下部分農民參與,而D村放在郊野公園的第二期,還未參與其中。盡管不同村莊參與宅基地置換的時間有先后、范圍有大小,但是,總體表現為已經參與置換的農戶不后悔、未參與置換的農戶盼動遷。且在該地區長達十年的宅基地置換的過程中,沒出現農戶與政府的激烈對抗,而是農戶與政府的積極互動,形成了一種上下和諧、井然有序的宅基地置換。本文基于實地調研的情況,認為以下四個方面是上海市近郊農民有序退出宅基地關鍵,對這四點的把握將有利于認識近郊農村宅基地退出的內部機制和上海市宅基地退出的地方性因素。

    (一)宅基地功能的退化與轉換

    上海作為中國改革開放的重點城市,臨近工業鎮的近郊農村因其特殊的區位優勢,其宅基地的功能在工業化的歷史進程中發生了轉化:宅基地的生產輔助功能逐步消失,而宅基地的營利功能逐步顯現。

    農村宅基地的功能,在一個以農業為主的村落中,其至少承擔兩項基本功能:生活居住功能和生產輔助功能。居住功能即宅基地上的房屋建筑,這是一家一戶“日落而息”的場域。生產輔助功能則附著在宅基地的場院和附屬房之上。場院是農民農業生產環節中最后一環——曬谷的必需空間,它是農業生產的完結的地方。附屬房則是農戶存放基本農具、喂養牲畜家禽的空間,是生產農副業價值的場所。這兩者對分散的小農家庭的生產生活有著必要的補充作用。上海農村宅基地的這兩大傳統功能一直持續到20世紀90年代。

    20世紀90年代,鄧小平南巡談話,加快了改革開放的步伐。順勢而來的大量工廠企業進駐嘉定區,外岡鎮和安亭鎮成為當地工業產值較高的區域。持續的工業發展提供了充足的工業崗位,促使本地農民一步到位地完成了社會角色的轉變,由“既不離土也不離鄉”的傳統農民轉變為“離土不離鄉”的產業工人。本地農民大規模地脫離農業生產,直接表現為當地農村土地流轉的速度和規模。調研的四個村莊,農戶從90年代初私下流轉土地給外來種田戶,到2000年以后逐步流轉給村集體,再由村集體反租給外地種田大戶,到2010年左右農民承包地全部流轉給村集體,并用土地換保障的方式——“農!蓖呓狻巴诵堇限r”收回承包地的社會性基礎,從而保證農民的承包地可以長期穩定地保留在村集體。因此,在當地農村,女55歲、男60歲以上的“退休”農民每月領取1420元的養老金,而沒有退休的農民則每年領取來自承包地的流轉租金。農村中無論是中青年還是老人,持續的工業發展和健全的農村社保,為個體農戶在整個生命周期內完全脫離農業生產提供了前提和保障,隨農業生產而附著的宅基地生產輔助功能,必然會隨農民的非農化而逐步消失。

    另外,進廠務工不僅僅是當地的農民,還有大量的外地農民工。這些外來務工人員便成為周邊農村閑置房屋最主要的消費者。C村年租金最高可達700多萬,由230戶分享,每戶每年的平均收入可達3萬多。由C村和Q村動遷后,W村的房租迅速上漲,當地25㎡的小平房房租由2014150/月猛漲到2015300/月?梢姰數剞r民的收入的兩大來源,其一是來自工業勞動所得的工資,其二是來自宅基地附屬房上的租金收入。用農戶自己的話來講就是“以前養豬的現在用來養人了”,宅基地附屬房的房租收入正是宅基地營利功能具體表現。

    但宅基地置換后并沒有消解農村宅基地上的基本功能和新增功能。首先,置換的樓房具有兩證,基本的居住功能是完整的。更重要的是,因兩證齊全,可以合法商品房身份直接參與市場交換。其次,新增的營利功能,因為當地參與置換的農戶基本上都能換到3套房以上,至少是大中小各1套,其中大套120㎡、中套80㎡、小套60㎡。而老人只需住一套,剩下的房子,他們依然可以出租營利,租金也會比在農村里的25平米的小平房更高,當然其前提是要有充足的客源。農民的切身利益在宅基地置換后并未受損,這是農民積極參與的內在動力。

    從當地農戶宅基地功能的變遷來看,當地農村的宅基地功能隨著當地工業的發展,其輔助性的生產功能逐步消失,取而代之營利性功能,通過宅基地置換,在保證基本的居住功能的前提下,營利功能不僅沒有削弱反而可能增強,農民上樓自然有其內在的積極性。因此,當地農村宅基地功能的退化與轉換為宅基地置換提供前提條件。

    (二)自愿原則:無壓力的“動遷”而非“拆遷”

    宅基地置換屬于上海市各級政府的自選動作,是地方政府為滿足農民需求而實施的一項惠民工程。它本身并不屬于任何征地拆遷的項目。外岡鎮的宅基地置換已有10年歷史,鎮政府的初衷是改善農民的居住環境,通過宅基地置換創造條件和機會讓農民進城上樓。因此,在宅基地置換中,政府首先確立的第一原則為農戶自愿原則,讓農民自主選擇是否參與置換,“給農民選擇才是給農民權利”。其政策目標的單純性決定了宅基地置換的彈性空間的大小。

    在調查中,全村參與宅基地置換的QC都存在不愿意動遷置換的,其中徐秦285戶中有12戶、陳周254戶有26戶沒有參與。他們不愿動遷置換的原因可歸納為兩大類:第一,是對置換方案中某些具體規則不滿。比如無證的宅基地面積不參與置換、非農戶口的家庭成員不能參與置換等。第二,家庭內部矛盾無法解決型。家庭矛盾主要表現為宅基地置換后多套房子在兄弟之間、父子之間分配不平衡。對財產分配達不成一致的協議,置換后家庭矛盾就會顯化,家庭關系有可能因此破裂,因而,這些農戶就選擇“懸置”的方式,暫時不參與動遷置換。

    而宅基地置換置換過程中落到實處的自愿原則,不至于讓村干部動用各種手段或“利誘”或“威逼”著他們動遷置換,遂能夠為這些“不愿”或“無法”置換的家庭提供可選擇的空間。村干部因該項目不在上級部門的考核范圍內故而不涉及其切身的利益的情況下將選擇權給農戶。因此,在無上級考核壓力下的基層組織就不會采取激進的、強硬的手段迫使不愿意的農戶動遷。另外,村里還為這些不愿意動遷的農戶保留基本的生活條件,“到戶的自來水、電、道路等都為他們保留,不會因其他農戶的撤離而斷電、斷水、斷路。”因此,宅基地置換的自愿原則,即為基層村干部的“不逼”也為特殊農戶的“不鬧”提供了可以斡旋的彈性空間。宅基地置換過程出現的各種矛盾可以在這一彈性空間中或消解、或懸置,從而避免了干群矛盾、家庭矛盾的激化和顯化。

    (三)政策資源——規范的宅基地管理

    從宅基地的歷史來看,當地政府對宅基地的長期的規范管理為宅基地置換提供有效的政策資源。當地政府對農村宅基地管理,可分為三個階段:第一階段,80年代發證,將農民宅基地面積清晰化、合法化。第二階段,90年代規范,宅基地政策趨緊,通過規范管理舊宅翻建和新宅審批,在滿足農戶剛性需求的情況下,控制農民建房的速度和面積,實現戶均面積均等化。第三階段,2000年后收權,宅基地審批權上收到區、市兩級,對宅基地的控制具體化、制度化,很大程度上抑制了農戶在宅基地上建新房的積極性。三個階段的管理對目前的宅基地置換提供了政策資源:

    其一,80年代宅基地證的頒發,為宅基地置換的面積提供了法律依據。宅基地置換明確規定能夠參與置換的面積是有證面積,無證面積不在置換范圍內,而只其附屬物進行賠償。宅基地置換過程中,政府堅持這一底線原則,就消除了農戶在宅基地置換的面積上與政府討價還價的空間。

    其二,90年代通過控制農民建房的面積,實現戶均面積均等化,為宅基地置換提供了相對平衡的利益關聯。當地農戶的有證宅基地面積,基本上按人均60㎡的原則審批舊宅翻建和新宅新建的房屋建筑面積,并對房屋的長、寬、高進行嚴格控制。鄉鎮土管所甚至與建房的施工隊鑒定相關協議,迫使其按照審批的圖紙建房。通過這種方式,一個村之中,農戶和農戶之間的有證宅基地面積差別不大,這種均等化的置換面積有利于形成一種相對平衡的心態,“大家置換的面積都差不多,都是3-4套,也就沒有什么好爭的”。大家不爭,是因為大家都一樣,宅基地置換的有證面積在村民看來是基本公平的。正因為“太陽照到的地方都一樣”這一規范管理遺留下來的由制度塑造的公平話語,使村民之間在置換中并沒有出現大規模的“人比人”的惡性利益競爭。

    其三,宅基地的審批權上收導致農戶宅基地的審批成本增加,進而減弱了農民在村莊內進行宅基地更新的動力,而增強了在村莊外更新的動力。審批成本的增加表現在時間成本和經濟成本,而這兩大成本則由審批程序的復雜程度決定。以前農民宅基地的變更只需在村、鎮兩級審批,村里通過農建員上報給鎮里的土管所,由他們審批即可。2000年后,則需層層上報,審批的程序增多,各項審批費用增加。而且,隨著城鄉規劃越來越細致,農民在宅基地上的支配權越來越小,如:宅基地范圍內不得違建,原宅翻建的有證面積越批越小,等等。這些因素導致農民在農村更新宅基的動力逐漸弱化,盡管他們現在有一定的經濟能力可以在農村建更大更舒適的別墅。當改善居住的欲望無法在農村的老宅基地上實現時,農民遂將重心轉移到進城買房上,尤其是當地的年輕人,這為宅基地置換提供了“離土且離鄉”的心理基礎。

    綜上所述,上海市近郊農村宅基地置換之所以表現出農戶與政府積極互動的局面主要建立在宅基地功能的轉變、宅基地置換權自主、宅基地管理到位的基礎之上。在不損害農民的切身利益的前提下,保障農民自主選擇的彈性空間,利用宅基地規范管理的政策性資源,有策略、有原則、有底線推進宅基地置換,是上海市近郊農村進行村莊更新、改善農村環境的重要途徑之一。

      

    文發表于《中國土地》第10期

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