• 摘要:食品藥品監督管理備受關注但卻面臨困境。這種困境本質上是國家能力不足的體現。從食品藥品監督管理所處的結構和實踐過程來看,該項工作嵌入在了中央政府與地方政府關系、職能部門間關系、政府與市場關系三重關系之中。由于國家能力的不足,基層政府在理解和貫徹國家意圖方面的偏差,政策執行時由于職能部門分割而難以協調,再加上基層食品藥品市場的分散、粗放等特征,大大增加了執法的成本,從而使食品藥品監督管理工作面臨著諸多困境。因此,需要從調整政府間的權責利配置、整合政府職能部門、以及提高國家決策的科學性和適宜性等方面著手,加強國家能力建設,提升食品藥品監督管理水平。

    關鍵詞:食品藥品監督管理;國家能力;央地關系;部門分隔;政府與市場


    一、問題的提出

    近年來,我國的食品藥品領域頻頻曝出安全問題,引起社會各界的廣泛關注和各級政府的高度重視。在食品安全領域中,最有名的當屬“三聚氰胺奶粉事件”[]。而在藥品安全領域,由于利益更為巨大,影響更為惡劣,因此更加受到關注。近日吉林長春長生問題疫苗案便是其中的代表。民以食為天,食以安為先。食品藥品安全是基本的民生問題,是普通老百姓最為關切的話題之一,是政府義不容辭的責任。與此同時,食品藥品安全也對經濟和社會發展產生非常直接的影響,因此食品藥品安全問題也是重要經濟問題、社會問題。然而,由于食品藥品領域往往點多面廣、利益巨大、復雜性高、特殊性強,故而確保食品藥品安全并不是一件輕而易舉之事。從政府的角度來看,食品藥品監督管理是對政府能力的巨大考驗。

    從理論上說,食品藥品領域往往是信息高度不對稱的特殊領域。由于市場價格信號難以發揮有效的作用,因此市場機制在食品藥品領域常常出現失靈。這為政府行政力量的積極介入提供了必要性和合理性。輿論普遍認為,食品藥品安全的核心在于監管。但在我國,利用社會組織進行監管的傳統缺乏,且社會組織的監管能力也相當薄弱,因此在目前及相當長的時間里,通過政府行政力量進行監管將是確保我國食品藥品安全的主導性力量。市場力量及社會組織的力量只能作為輔助,這是由客觀情勢決定的,是不以人的意志為轉移的。

    二、文獻綜述

    本文主要研究的是政府能力與食品藥品監督管理的關系問題。其理論意義在于探究在社會主義市場經濟條件下政府的性質、職能和行為等相關問題。政府與市場的關系是公共管理學的經典命題。在發揮市場經濟基礎性地位的同時,如何更好地發揮政府作用,建設“有為政府”,既涉及政府職能轉型,也涉及政府能力建設。這些都是近年來學術界關注的兩大熱點話題。本文主要關注政府能力建設的問題。在不同的行業和領域,政府介入的程度和方式是大不相同的,產生的效果也是相差巨大。因此,在具體的食品藥品領域中探討市場經濟背景下的政府監督管理能力建設問題,不僅是重大的理論問題,同時也是重要的現實問題。

    食品藥品安全問題涉及到多個方面,本文選擇從政府能力的角度進行分析。之所以選擇這個角度,與筆者曾在縣級食品藥品監督管理部門的工作經歷有很大關系。通過在基層主管部門的工作,筆者對于政府能力與食品藥品監督管理的關系有了比較近距離的觀察和體會,因此可以說是從政府部門內部的視角來看待基層的食品藥品安全問題。這既給筆者提供了研究上的便利,同時也給筆者認識和分析工作過程中遇到的問題提供了直接幫助。與此同時,學術界近年來對國家能力建設和食品藥品相關問題的研究,也給筆者以非常大的啟發。

    首先,學術界和政策研究部門的一些調研報告對當前我國的食品藥品的現狀及問題進行了非常詳細的描述和概括歸納。2009年,國家食品藥品監督管理局政策法規司課題組[]選擇河南省和重慶市作為典型地區,全面調查了當地農村的食品藥品安全形勢,可以作為全國層面的一個基本面貌。課題組分別從監管對象、監管能力和監管環境三個方面進行調查分析,認為當前農村食品藥品監管領域主要存在四個問題:一是監管對象生產力水平低。具體是指,農村餐飲和藥品經營單位規模小,硬件設施差;從業人員專業化程度低,質量安全意識淡薄。二是關系到食品藥品安全的關鍵環節存在嚴重隱患。具體包括,村衛生室或個體診所監管難度大;農村學校食堂的食品安全不容樂觀;農村群體性聚餐安全隱患大;小餐飲和農家樂的食品安全狀況堪憂。三是農村食品藥品監管的資源十分貧乏。具體來說,相對于龐大的監管對象和監管范圍,監管人員和力量十分薄弱;用于保障農村食品藥品安全監管工作的專項經費嚴重不足,甚至許多按預算應給的經費也未能及時足額到位;縣級食品藥品監管技術機構的基礎設施及能力建設亟需加強。四是農村群眾自我保護的能力和意識嚴重不足等等。

    其次,探討食品藥品安全問題的成因是研究的熱點。胡穎廉[]認為,“近年來我國藥品安全狀況總體穩定向好,但多重問題疊加且系統性風險突出”,監管部門嵌入產業網絡不深、小生產與大市場的結構性矛盾、消費者群體性安全焦慮與個體性風險漠視并存是當前的三大突出問題;他提出,應該“重構藥品安全監管體系頂層設計”,“真正實現從傳統政府監管向現代風險治理的轉變”。上述分析及其建議同樣適用于食品安全領域。劉亞平[]認為,中國食品安全困境的關鍵原因在于“有限準入與無限責任”之間的矛盾。具體來說:首先,“有限準入”的監管理念導致部門之間對“設租權”的爭奪。中國政府傾向于將發放許可證作為監管食品行業的主流,因此是一種典型的“發證式監管”!鞍l證式監管”有利于提前進行信息披露,并為企業提供社會信用擔保,彌補企業初次進入市場的公信力不足等問題。但是,發證式監管也給有發證權的政府部門很大的行政自由裁量權,造成了食品行業“有限準入”特點。政府部門因掌握了企業的市場準入權,因此給權力尋租創造了條件和空間,并引起了各個部門對發證權的爭奪。多個部門分割發證權的結果造成了食品監管權力的碎片化,更加上各個部門之間的相互推諉、掣肘和扯皮等行為,嚴重影響了食品行業監管的有效性!鞍藗部門管不好一頭豬”[]成為常事。其次,運動式治理與小生產、小市場的矛盾。發證式監管的模式到了實際中就變成了發了證之后就幾乎不再監管,監管部門的主要精力放在了查處無證經營的生產或銷售企業方面。由于執法部門人力、財力、物力配備的不足,監管部門只能將有限的行政力量集中到一時一事一地進行專項治理,因此是一種典型的“運動式治理”模式。而作為治理對象的無證生產或銷售企業都是一些規模非常小的單位。因為規模小,所以靈活性高。在運動式治理期間,他們往往隱藏起來,等到運動式治理過后,又大搖大擺地出來活動,因此造成了這些無證企業的機會主義行為。再次,執法部門對正式處罰的高度依賴導致管不勝管、防不勝防。一是由于國家對監管部門的投入不足,二是為了調動監管部門的工作積極性,導致監管部門的運行不僅需要財政資源,也高度依賴正式處罰創收。監管者同時也是懲罰者乃至創收者。監管部門利用執法權營利,不僅造成監管部門的行為扭曲,同時也造成監管者和被監管者的關系模糊,對監管產生了極其不利的影響。最后,上級政府及社會的過高期望產生的無限責任,使安全成為了監管部門及其工作人員的不可承受之重。

    第三,也有一些學者從政策具體執行過程的角度對我國的食品藥品監督管理問題進行了細致而又詳實的研究。這是一種從動態角度探究食品藥品安全問題的思路,與前述的靜態的結構分析思路形成了非常鮮明的對照和分野,具有一定的新意和啟發意義。通過對食品藥品監督管理政策的實踐過程進行具體刻畫與分析,可以更加細致地呈現食品藥品監督管理過程中的困境與特征。劉鵬[]對食品安全執法人員(即街頭官僚)在執法過程中的變通進行了詳細的研究和劃分,認為可以將政策執行中的變通行為具體分為“政策敷衍”、“政策附加”、“政策替換”和“政策抵制”四種類型;他還結合案例分析了造成這種“中國式政策變通”得以出現的體制機制、制度環境、政策內容和政策文化等方面的原因及其相應的改進措施。

    第四,還有學者從食品藥品監督管理的發展歷程中,探討了市場經濟狀況下政府的性質與職能定位等問題,即公共行政問題。其中,現代監管型政府的崛起的研究的熱點。其中,比較有啟發意義的是王紹光、劉鵬[]以美國進步時代的食品藥品監管體制為研究對象,通過分析《1906年純食品藥品法案》的歷史背景及其社會結構條件下各個利益相關者的互動行為,揭示了近代監管型政府在自由放任主義經濟基礎上發軔的基本歷史邏輯。顯然,監管型國家治理是全球大趨勢;通過分別對自由放任國家(美國)、積極型國家(西歐國家)、發展型國家(東亞和拉美國家)和指令型國家(俄羅斯和東歐國家)建立監管型國家治理模式的比較分析,他們分析了引起不同國家進行監管改革的不同原因和背景,豐富了這一研究領域。

    總之,食品藥品安全關系到人民群眾的切身利益,對于市場經濟良性運行和社會和諧穩定都具有十分重要的作用。確保食品藥品安全,既是廣大人民群眾的呼聲,同時也是國家職責。為此,國家成立了專門的食品藥品監督管理部門,安排了大量的財政、人力、物力資源,出臺了大量的政策法規,致力于確保食品藥品的安全。然而,近日,國家食品藥品監督管理總局局長畢井泉指出,由于目前我國正處于食品藥品安全矛盾的高發期,我國食品藥品監管還存在著不少的問題,食品藥品安全的形勢依然十分復雜、嚴峻。因此,食品藥品安全工作依然任重而道遠。食品藥品監督管理是確保食品藥品安全的根本保障,故而食品藥品監督管理過程集中體現了國家意志。國家意志的貫徹需要國家能力作保障。本文試圖從國家能力的理論角度分析和理解我國食品藥品監督管理目前存在的問題,并提出相應的政策建議。

    三、理論基礎和分析框架

    “國家能力”理論是近年來政治學和公共管理學等領域的一個非常主要的理論資源[]。亨廷頓[]、阿爾蒙德[]等人在探討國家政治體制與國家現代化之間的關系時,拉開了國家能力研究的序幕。此后,國家權力和國家意志與經濟社會發展之間的關系問題,成為了學界討論的熱點話題。其中,福山指出,國家能力也即國家“制定并實施政策和執法的能力”[11]。斯考切波認為,國家能力應分為總體方面的國家能力和具體政策方面的國家能力[12]。M·曼則將國家權力分為專制性權力和基礎性權力[13]。米格代爾基于國家與社會關系框架指出:國家能力實際上是國家與社會組織爭奪控制社會和支配資源的能力,其中主要包括提取、滲透、規制和分配四大能力[14]。王紹光受其的啟發,基于國家與社會關系的框架,將國家能力分為了強制、汲取、濡化、認證、規制、統領、再分配、吸納、整合等多項重要的能力[15]。

    食品藥品監督管理是實現食品藥品安全的重要手段[16],食品藥品監督管理本身即體現了國家意志。但在具體開展食品藥品監督管理的過程中,國家意志的表達往往受到了多種因素的影響和掣肘,從而導致了國家意志的扭曲乃至落空。國家能力是國家貫徹執行國家政策、實現國家意圖的能力。因此,從國家能力的角度來看,食品藥品監督管理的困境體現了國家能力的不足。一方面,從參與主體來看,食品藥品監督管理往往涉及多個主體:中央政府、地方政府、主管部門、相關部門、監管對象、城鄉居民等。其中,中央政府、地方政府和食品藥品機構是最為重要的三個主體。另一方面,從運作過程來看,食品藥品監督管理往往存在多個非常復雜的環節:發現問題、調查取證、執法或聯合執法、具體執行等,本質上是監督管理機構的執行能力問題。由于涉及多個主體,存在多個環節,因此,食品藥品監督管理的狀況體現了國家能力的狀況。據此,本文的解釋框架主要由以下三個方面展開:

    首先,中央與地方關系。我國雖然是一個單一制國家,但中央政府與地方政府之間還是存在很大的不同。各級政府組織都屬于多目標函數的集合體,在不同的財權和事權制度安排下,各級政府對這些目標任務之間孰輕孰重、孰先孰后的考慮和行動是非常不同的。中央政府的意圖傳遞地方政府進而到基層政府,基層政府能夠在多大程度上貫徹,體現了國家能力。

    其次,執法部門的行動能力。在政策具體的實施階段,基層政府作為執行部門,為了能夠較好地貫徹和實現國家意圖,必須具備相應的行動能力。這種能力既包括主管部門自身的人、財、物的配備,同時由于食品藥品安全問題涉及面廣,因此也涉及到主管部門與相關部門之間的關系。這種能力直接關系到食品藥品監督管理的效果,因此也體現了國家能力。

    第三,政府與市場關系。在政策具體的實施階段,還涉及到執行政策的主體與政策執行的對象之間的關系。食品藥品安全最終需要落腳在政府部門對市場主體采取執法行動,這是政府部門行使食品藥品監督管理職能、市場主體予以配合、整改的過程。實踐證明,執法部門與執法對象之間并不完全是單向的關系,市場主體的基本特征、發育狀況等等反過來會對政府部門的執法行動產生影響。執法對象的積極配合將能夠更好地確保食品藥品安全。而市場主體是否具有配合執法的客觀能力、是否具有配合執法的主管意愿、以及執法部門對市場主體采取的策略等,都會影響到食品藥品監督管理的最終結果,因此也體現了國家能力。

    綜上所述,國家能力理論同時關注食品藥品監督管理的結構與過程,也即是食品藥品監督管理的實踐機制,具有很強的指導性。從具體的實踐機制上看,食品藥品監督管理可以分為三個階段:政策目標確定階段、政策制定及政府內部整合階段,政策執行或實施階段。這三個階段本質上就是“中央與地方關系”、“條條與塊塊關系”、以及“政府與市場關系”。顯然,不管上述哪個階段或者哪對關系,都會對食品藥品監督管理產生重要的影響,并體現了國家能力。其中,“央地關系”涉及我國的財政體制,“條塊關系”涉及到基層行政管理體制,而“政府與市場關系”涉及到執法過程中執法主體與執法對象的關系及其互動等問題。

    四、財政分權體制與政策目標的偏離

    經濟和管理領域過于集權被認為是1978年前的主要特征及問題。為此,改革開放初,我國財稅體制改革和行政管理體制改革的總方向是實行財稅分權與行政分權,目的是調動各方面發展經濟的積極性,增強經濟發展的活力。國家實行“財政包干”體制,深刻地改變了中央政府與地方政府的關系和行為。自此以后,地方政府的本位利益意識逐漸開始覺醒。結果到了1980年代中后期,我國的“兩個比重”即國家財政收入占GDP的比重和中央財政占全國財政的比重幾乎雙雙探底,觸碰到了“分權的底線”[17]。為了解決這個問題,國家于1994年啟動了“分稅制”改革。分稅制改革雖然在政府財政收入方面具有很強的集權傾向,但在事權的分配方面卻基本上沒有觸及——這就意味著政府財政支出方面仍然是分權的狀態[18]。分稅制改革進一步改變了中央政府與地方政府的關系,使得地方經濟發展面臨預算內財政收入嚴重不足的基本困境。結果,為了發展地方經濟,基層政府具有極強的動力去拓展非預算收入和預算外收入,從而增加政府可支配的財政資源,最終推動了地方經濟發展。[19]

    財政分權體制極大地調動了基層政府發展經濟的積極性,增強了經濟發展的活力,促進了全國各地經濟的快速發展。這一點已經被學界所證明。戴慕珍[20]在解釋蘇南地區經濟迅猛發展時表示,基層政府扮演了企業家角色是導致當地經濟快速發展的主要原因,而基層政府之所以演變成了企業家,主要原因就是財政分權制和農業的非集體化。洪銀興[21]也認為,實行財稅分權體制以后,基層政府官員不僅是市場的幕后維護者,而且其自身也積極地參與到了市場行為之中,扮演了市場行動者的角色,從而帶動了基層的經濟快速發展。魏德昂[22]則是從政府組織本身角度指出:實行財政分權體制以后,基層政府本身便成為了一個廠商,具有了不同于中央政府的利益偏好和目標追求,而政府官員不過是是廠商的經理人。楊善華等[23]也認為,在我國從計劃經濟體制向市場經濟體制轉型的過程中,基層政府的自利性日益顯現,基層政府角色逐漸發生了從“代理型政權經營者”向“謀利型政權經營者”的轉變。

    實踐證明,財政分權體制確實促進了地方經濟的快速發展。統計數據顯示,在19861997年期間,我國GDP10275.18億元增加至78973.03億元;固定資產投資從3120.60億元增加到了24941.10億元。而在其中,食品藥品行業往往具有舉足輕重的地位。眾所周知,食品、藥品都屬于老百姓日常生活的必需品,不僅具有消費剛性,而且消費量極大。這些特征決定了食品藥品市場天然具有很大的利潤空間。財政分權制度改革以后,基層政府主導地方產業發展,食品藥品行業因為準入門檻低,利潤高,從而成為全國各地爭相投資的行業,結果導致我國的食品藥品行業在全國“遍地開花”。僅僅就藥品行業來說:統計數據顯示,截止到1997年底,“我國醫藥生產企業(包括醫療器械、藥用包裝材料等)已達6391家,可以生產化學原料藥1300多種,總量35萬噸,數量居世界第二位”[24]。而在1979年,我國醫藥企業僅有680余家,能夠生產各種化學原料藥1000多種,總量約4.1萬噸。顯然,在這個階段,我國醫藥企業的快速增長主要體現在企業數量和醫藥產量上大大增加了。

    醫藥產業發展如此迅速,與基層政府密切相關;鶎诱苑e極支持醫藥產業,主要就是因為醫藥產業具有驚人的利潤。統計顯示,從1978年至1997年,我國醫藥生產年均增幅高達17.6%,高于同期全國工業年均增幅4.4個百分點[25]。從1978年至2006年,我國醫藥工業產值年均遞增16.1%,遠遠高于GDP的增長速度[26]。顯然,醫藥行業是改革開放以后國民經濟中發展最快的行業之一,為推動經濟發展和滿足民眾需求做出了重要貢獻。

    然而,也正是由于采取了“村村點火、戶戶冒煙”的粗放發展模式,造成了我國食品藥品行業市場從一開始便具有了非常明顯的“小、散、亂、差”等突出特征。其中,“‘小’主要表現為企業規模小,全國的醫藥生產企業總和還抵不過一個大的國際醫藥企業集團;‘散’主要表現為生產分散,同一產品眾多廠家生產;‘亂’主要表現為市場競爭秩序混亂,藥品研制、生產、流通、使用等方面的市場相當混亂;‘差’主要表現為藥品企業管理水平差”[27]。為此,從1998年以來,我國便陸續制定和實施了一系列醫藥生產市場準入制度,旨在抑制醫藥企業數量和平均規模。然而,我國醫藥企業數量過多、規模偏小的問題至今仍然沒有得到非常有效的解決,儼然成為了我國醫藥行業轉型升級的一個“頑疾”。截止到2014年,我國年銷售額超過50億元的企業只有為數不多的幾家企業,過億元的也只有200多家[28]。

    國家多次的醫藥產業結構調整之所以難以見到成效,實際上并不完全是醫藥產業自身的問題,這些小、散、亂、差的醫藥企業實際上與基層政府有著非常密切的關系。在部分地區,這些企業成為了基層政府非常重要的財政收入來源。如果將這些企業“調整掉”,很有可能就會導致基層政府收不抵支,從而造成一系列非常嚴重的問題。因此,當地基層政府沒有積極性執行國家醫藥行業產業結構調整的政策時,這樣的國家意圖自然也就大打折扣了。當然,反過來說,這也意味著國家意圖脫離了基層的實際,從而遭到了基層政府的“軟抵抗”。

    實際上,這種中央政府與地方政府的利益博弈,不僅表現在國家的醫藥行業產業結構調整這一個方面,它同樣也出現在了食品藥品監督管理的具體實踐過程之中。眾所周知,“食品藥品安全”本身是一個具有很大彈性的概念。高標準的食品藥品安全和低標準的食品藥品安全之間往往存在著非常大的差別。尤其是不同的人、不同的機構,出于不同的目標、處于不同的層次等等,對于食品藥品安全的界定有可能完全不同。對于一個研究食品藥品安全的科學家來說,食品藥品安全意味著食品藥品的品質要經得起最先進、最科學的檢驗。然而,要達到這樣的高標準,往往需要付出巨大的成本。而科學家往往是不考慮成本的。但基層政府卻需要考慮,甚至需要首先考慮成本問題。前面已經提到,基層政府是一個多目標函數的集合。極為有限的財政收入,卻需要做遠遠超出其財政收入水平的公共事務,在這樣的結構下,基層政府需要在各個目標之間進行權衡和排序。對于某些財政水平極差的基層政府而言,所謂的食品藥品安全就是“不出事”而已——不死人、不出現重大食品藥品安全事件等。

    更何況,食品藥品企業及相關行業(醫藥行業、餐飲行業等)往往是基層政府的重要收入來源,是當地經濟發展和就業的重要依靠,具有很強的公共性特征。在這樣的客觀背景下,圍繞著真實過程中的食品藥品監督管理工作,究竟應該如何進行監督管理?以及,究竟應該監督管理到什么樣的程度?等等問題,中央政府和基層政府之間往往存在一定的張力。這種內在張力給具體的執法過程帶來了較大的困難和不確定性。實際上,我國食品藥品監督管理體制在地方政府分級管理與省以下垂直管理的多次搖擺,正反映了這樣一種中央政府與地方政府之間的復雜博弈過程。對于中央政府來說,食品藥品安全事關民生大計,因此往往執行的是高標準要求——當然,中央政府往往是向基層政府提出任務要求,自己并不承擔實現這些任務要求的成本和經濟社會后果。但對于基層政府來說,不僅食品藥品安全是中央政府口中的大事,經濟發展同樣也是中央政府口中的大事,而且是直接關系到本地經濟社會穩定的大事,同時也關系到個人的政績等等。在這樣的背景下,于公于私,基層政府都傾向于執行食品藥品安全的最低標準——不出事;同時普遍認為中央政府的要求太高了,脫離了當地的實際。這當然就會給政策落實帶來巨大的困境和阻力,從而體現了國家能力不足的困境。

    五、職能部門能力與政策執行的效力

    客觀來說,食品藥品安全歸根到底需要通過食品藥品監督管理的具體實踐來保證。因此,在政策的執行環節,開展食品藥品監督管理的政府部門能否具備相應的行政能力,直接體現了國家能力?傮w上看,食品藥品監督管理部門的行政能力主要體現在以下兩個方面:

    (一)職能部門的資源稟賦

    首先是食品藥品監督管理部門在政府機構中的地位。建國初,衛生部成立藥政處,后改為藥政局,主管全國的藥品監督管理工作;此后,全國縣級以上衛生行政部門普遍設立藥政機構和藥檢所。1978年,為了加強對中西藥品和醫療器械生產、供應、使用等的統一管理,國務院決定成立國家醫藥管理總局,由國家衛生部代管。1982年,國家醫藥管理總局改為國家醫藥管理局,隸屬于國家經濟貿易委員。1986年,為了更好地促進中醫中藥事業的發展,國務院決定成立中醫管理局,為國務院直屬機構,由衛生部代管。1988年,國家醫藥管理局改為國務院直屬機構;改國家中醫管理局為國家中醫藥管理局,由衛生部歸口管理;并將國家醫藥管理局管理的中藥部分劃歸國家醫藥管理局管理。1993年,國家醫藥管理改為國家經濟貿易委員會管理的國家局;國家中醫藥管理局改為衛生部管理的國家局。

    1998年,國務院決定撤銷國家醫藥管理局,成立國家藥品監督管理局,為國務院直屬機構,主管藥品監督的行政執法,并將衛生部的藥政、藥檢職能,原國家醫藥管理局的藥品生產流通監管職能、國家中醫藥管理局的中藥監管職能共同并入國家藥品監督管理局。2000年,國務院決定改革現行的藥品監督管理體制,實行省以下藥品監督管理系統垂直管理。2003年,為了加強對食品安全的監管工作,中共中央、國務院決定在國家監督管理局的基礎上組建國家食品藥品監督管理局,并確定為國務院直屬機構。2008年,國家食品藥品監督管理改由衛生部管理。同年11月,省以下垂直管理體制改為地方政府分級管理體制。2013年,國家食品藥品監督管理改為國家食品藥品監督管理總局,并確定為國務院直屬正部級單位。2014年,部分地方將省級以下食藥監、工商和質監部門進行合并為市場監督管理局。

    國家層面的機構變革會對地方各級政府的機構變革產生非常重要的影響。按照目前我國確立的“分級管理體制”原則,各級食品藥品監督管理部門屬于相應各級政府的組成部門(也稱工作部門)。以湖南省麻陽縣為例。根據2014年的“三定”方案,麻陽縣設立了縣食品藥品監督管理局,確定為縣政府的工作部門,并且加掛縣食品安全委員會辦公室牌子?h食品藥品監督管理局內設6個職能機構,另設縣食品藥品稽查大隊、縣食品藥品檢驗所和藥品不良反應監測中心(加掛12331投訴中心牌子)。其中,前兩家機構屬于縣食品藥品監督管理局管理的副科級事業單位,后一家屬于縣食品藥品監督管理局管理的股級事業單位。顯然,與此前為縣衛生行政主管部門下設的一個內部局相比,新的食品藥品監督管理局機構設置更加健全,在全縣的地位也有了明顯提升。與此同時,在鄉鎮設立全額事業編制的食品藥品監督管理所,為縣食品藥品監督管理局的派出機構,主要負責所在轄區內的食品藥品監督管理工作。隨著鄉鎮食品藥品監督管理所的成立,全縣食品藥品監督管理組織更加體系化了。

    食品藥品監督管理工作不僅需要有對口的職能部門,而且還需要這個職能部門具有相應的部門資源,才有可能在轄區內切實履行食品藥品監督管理的職能。因此,部門資源與部門地位屬于形式與實質的關系,或者說是血肉與骨架的關系。一般來說,部門資源越多,部門地位也越高。反之也成立:部門地位越高,部門資源也越多。根據2014年的“三定”方案,核定麻陽縣食品藥品監督管理局行政編制20名,工勤編制1名;核定縣食品藥品稽查大隊全額事業編制14名,縣食品藥品檢驗所全額事業編制3名,藥品不良反應監測中心全額事業編制4名。除此之外,核定全縣24個鄉鎮食品藥品監督管理所全額事業編制84名。

    (二)職能部門的協調機制

    由于食品藥品安全涉及面廣,因此在進行食品藥品監督管理的過程中,往往需要其他相關部門的配合。在某些特殊場合或針對某些特殊案件,甚至還需要由多個部門采取聯合行動、聯合執法。因此,職能部門之間的協調一致對于食品藥品監督管理具有十分重要的作用。

    以麻陽縣為例。按照國家有關規定,各地食品藥品安全實行“地方政府負總責,職能部門分工協作,企業是第一責任人”的責任體系。其中涉及到的職能部門分別包括:縣食品藥品監督管理局;縣農業局、縣林業局、縣畜牧水產局;縣衛生局;縣質量技術監督局(縣質監局);縣工商行政管理局(縣工商局);縣商務局和縣公安局等多個縣級政府職能部門。

    其中,縣農業局、縣畜牧水產局和縣林業局與縣食品藥品監督管理局的職能界限主要取決于食用農產品、水產品和依法可食用陸生野生動物等是否進入了“批發、零售市場或生產加工企業”。凡已進入了的便交由縣食品藥品監督管理局進行監督管理。不過,為了強化源頭治理,加強協調配合和工作銜接,形成監管合力,降低監管成本,防范安全風險,縣農業局、縣林業局、縣畜牧水產局與縣食品藥品監督管理局也建立了食品安全追溯機制。

    縣衛生局與縣食品藥品監督管理局的職能界限主要在于食品安全的風險評估與處置。其中,縣衛生局負責食品安全風險、評估和預警工作,并會同縣食品藥品監督管理局等部門制定、實施食品安全風險監測計劃?h衛生局進行安全評估以后得出的結果需及時通報縣食品藥品監督管理局;對于其中得出不安全結論的食品,縣食品藥品監督管理局應及時采取措施。從這個角度上看,縣衛生局與縣食品藥品監督管理局的職責界限是比較明晰的。而在藥品安全方面,兩個機構之間建立了重大藥品不良反應時間相互通報機制和聯合處置機制。

    縣質監局與縣食品藥品監督管理局的職能界限在于對象不同?h質監局負責的是對食品包裝材料、容器、食品生產經營工具等食品相關產品生產加工的監管,而食品藥品監督管理局負責的是食品安全。因此,當縣質監局發現食品相關產品可能會造成食品安全時,需要通報縣食品藥品監督管理局,并由縣食品藥品監督管理局對食品生產、流通消費環節采取措施加以處理。而縣食品藥品監督管理局在發現食品安全問題可能是由于食品相關產品造成的時候,則需要通報縣質監局,并由縣質監局在食品相關產品生產加工環節采取措施加以處理。

    縣工商局與縣食品藥品監督管理局的職能界限相對模糊。其中,縣食品藥品監督管理局負責藥品、醫療器械、保健食品、化妝品的廣告內容審查和監測;縣工商局負責藥品、醫療器械、保健食品、化妝品廣告活動的監督檢查。對于違法廣告,縣食品藥品監督管理局應通報縣工商局,由縣工商局采取措施加以處理。兩部門建立健全了協同配合機制。而縣商務局與縣食品藥品監督管理局的職能界限則相對清楚,前者負責擬定藥品流通、餐飲服務和酒類流通發展規劃和政策,后者負責藥品流通、餐飲服務食品安全和酒類食品安全的監督管理。

    縣公安局與縣食品藥品監督管理局的職能界限在于食品藥品違法行為是否涉嫌犯罪?h食品藥品監督管理局一旦發現食品藥品違法行為涉嫌犯罪的,應當按照有關規定及時移送至縣公安局,然后由縣公安局進行審查,并依法作出立案或不予立案的決定?h公安局可以依法提請縣食品藥品監督管理局做出檢驗、鑒定、認定等協助?h食品藥品監督管理局與縣公安局建立行政執法和刑事司法工作銜接機制,并設立“縣公安局食品藥品派出所”。

    以上只是從政府正式職能界定的層面講清楚了縣食品藥品監督管理局與各個相關職能部門之間存在的區別與聯系。表面上看,似乎各部門的職能都很明確,與縣食品藥品監督管局之間的職能并沒有太多的重疊。然而,在實際工作的過程中,卻往往并非如此。例如,在職能之間具有“上下游關系”時,如果沒有上游或下游職能部門的強有力工作,也會大大增加食品藥品安全風險。比如,縣農業局處于縣食品藥品監督管理局的“上游”,因此,如果縣農業局的農產品源頭治理工作沒有做好,那么,當大量的存在食品安全風險的農產品進入批發、零售市場或生產加工企業以后,便會給縣食品藥品監督局帶來巨大的壓力和風險。

    此外,當部門之間需要進行聯合行動(包括執法)時,往往構成了對部門協調能力的考驗。以上提到的建立各種聯合機制,便是為了更好地促進各職能部門之間進行協調與合作。當然,這些機制在具體運行的過程中是否真正發揮作用,則往往需要視具體情況而定。目前,這種聯合機制在解決一些重、特大案件時具有比較好的效果。其中,尤其是涉嫌違法犯罪的,一旦交由公安機關處理,便往往能夠大大增強食品藥品監督管理機構的具體行動能力。顯然,這些機制能否起作用,直接決定了食品藥品監督管理的績效,因此也體現了國家能力。

    六、政府-市場關系與政策執行平衡點

    筆者認為,在食品藥品監督管理的具體實踐環節中,不僅要注意執行政策的主體,而且還應特別注意政策執行的對象。這是因為,政策執行對象的特征往往也會對政策實踐產生重要影響,從而影響國家意圖最終能否實現。本來,國家意圖應該是要基于政策對象的特征和狀況來確定,但從目前來看,國家意圖并不一定就能夠很準確地捕捉到社會的實際需要和各級的實際情況——脫離實際的政策并不罕見。而這實際上也體現了國家能力的實際狀況。

    依照有關規定,食品藥品監督管理局的職能包括:一是對藥品(含醫療器械)的研究、生產、經營、使用的全過程進行監督管理;二是對餐飲服務許可和餐飲業、食堂等消費環節食品安全監督以及保健食品、化妝品的衛生監督管理。簡單來說,就是對“四品一械”——食品、藥品、保健品、化妝品和醫療器械的監督管理。值得注意的是,“四品一械”在城鄉之間是有很大區別的。前已提及,我國食品藥品行業普遍具有“小、散、亂、差”的基本特征。實際上,在全國的縣域、尤其是中西部地區的縣域,食品藥品行業更是以“小、散、亂、差”為顯著特征,并以此為“立足”的重要基礎——由于經濟密集程度較低、利潤空間十分有限,因此,大型的、集中化的、非常正規的食品藥品行業反而難以在中西部地區立足。顯然,區域內的食品藥品行業結構并并不完全是由個人或政府部門來決定的,它往往與當地的經濟社會發展狀況有著非常緊密的關系。實際上,食品藥品行業本身也是經濟的一部分。

    以麻陽縣的餐飲行業為例。截止到2015年,全縣共許可餐飲服務單位420家。其中,大型餐館有3家,中型餐館有16家,小型餐館有93家,小吃店有95家,快餐店有72家,飲品店有8家,甜品店有1家,中等職業學校食堂有1家,學校食堂有46家,機關企事業單位食堂有2家,建筑工地食堂有1家。顯然,全縣餐飲服務機構以小規模的餐飲服務機構為主,而中等以上餐館僅占4.52%,機關企事業單位及學校食堂僅占11.67%,兩類餐飲服務機構共同的占比也僅為16.19%。在小規模餐飲服務機構占絕大多數的情況下,由于有很多餐飲服務機構的衛生條件和衛生設施達不到規定的餐飲經營單位要求,因此食品藥品監督管理部門不可能向其發放餐飲服務許可證書。但這些餐飲服務機構的存在又已構成既定事實,而且也確實為區域內居民提供了不可或缺的餐飲服務,因此這些服務機構又不可能強制取締。2014年,全縣共有53家餐飲經營單位申請餐飲服務許可證,審查后發現僅有42家符合條件。截止到目前,全縣持有效餐飲服務許可證經營的有236家,持證率僅為56%。顯然,全縣的餐飲服務機構總體結構決定了食品藥品監督管理主要是對小餐飲機構的監督管理。

    再以麻陽縣的醫療衛生服務機構為例。一般來說,在一個縣域范圍內,醫療衛生服務機構往往是藥品和醫療器械的銷售大戶,藥房等的銷售量雖然也不小,但遠遠比不上醫療衛生服務機構。因此,縣域范圍內的醫療衛生服務機構往往是食品藥品監督管理的重點對象。然而,在廣大的中西部地區縣域范圍內,醫療衛生服務機構的結構分布普遍是一個“正三角形”結構:處于上級的醫療衛生服務機構往往十分有限,而處于底層的醫療衛生服務機構則往往數量龐大。截止到2015年,整個麻陽縣共有醫療衛生服務機構319家,其中村衛生室252家,占比高達79.00%;鄉鎮衛生院(含廠礦衛生院)共26家;縣級醫療衛生機構不到10家。在這樣的醫療衛生服務行業的總體結構之下,全縣的食品藥品監督管理只能采取“抓大放小”和“就近監管”的辦法,集中力量對縣鄉兩級醫療衛生服務機構和城鎮范圍內的村衛生室(含社區衛生服務站)、私人診所等醫療衛生服務機構進行實質性的監督和管理。

    總之,“小、散、亂、差”的食品藥品行業結構仍然是目前我國大多數中西部地區縣域范圍內的基本事實,而且客觀上具有一定的市場需求和合理性。由于這些食品藥品服務行業的準入門檻極低,不僅導致了監管難度的增加,同時也導致這些服務機構之間處于高度的市場競爭狀態——利潤率也較低。這種狀況進一步導致了這些服務機構缺乏提檔升級的能力和內在動力。因此,短期內這種結構將難以得到根本性的改變,是不以個人或機構的意志為轉移的。顯然,食品藥品監督管理必須考慮執法對象的基本情況和特征,也即是要考慮具體的市場狀況,并依據市場的實際情況制定切實可行的食品藥品監管政策,切不可浪漫主義。

    前面已經提到,區域內食品藥品產業結構是與當地的經濟社會發展狀況密切相關的。因此,針對目前主要以“小、散、亂、差”為主要特征的食品藥品監督管理對象,我們的政策就不能一味地進行強制取締或打擊,而是要采取更加柔性化的措施,對這些監管對象進行規范、整治,以促其提高衛生條件和衛生水平,并盡可能地降低食品藥品安全風險。例如,在麻陽縣,“食品生產加工小作坊、小食品經營店、小診所、小藥店”等食品藥品“四小”單位遍布城鄉,數量巨大,點多面廣,監管難度極大,監督成本極高。這些機構一般在當地已成為既定事實,也是當事人收入的重要依靠,而且深受當地老百姓的歡迎和好評,因此,單純執法取締往往是不現實的,不能難以湊效,而且甚至還有可能造成社會不穩定事件。因此,針對其中存在的某些突出問題和薄弱環節,縣食品藥品監督管理局主要采取了“‘四小’規整專項行動”的辦法,在嚴格執法并責令整改的同時,也著力幫助提高這些“四小”單位的衛生環境和服務能力。這是一種比較契合當地實際的做法,因此取得了比較好的效果。

    當然,針對食品藥品行業中涉嫌違法犯罪的行為,理應進行嚴厲打擊。近年來,隨著互聯網、快遞行業的快速興起,食品藥品行業的違法犯罪行為也逐漸呈現出復雜化、高端化的傾向,從而給食品藥品監督管理工作帶來了比較大的難度。實際上,這本身也體現了我國食品藥品市場也在逐漸地從低端、中低端向中端、中高端的層次過渡的基本特征。也就是說,隨著民眾經濟水平和食品藥品安全意識的不斷提高,原來比較有市場的低端或中低端食品藥品的市場大大萎縮了(當然,這也與食品藥品監督管理工作的努力有巨大關系。畢竟食品藥品行業存在高度的信息不對稱特征,需要政府力量的積極介入,防止出現市場失靈)。而中端、中高端的消費市場逐漸興起,因此也吸引了食品藥品違法犯罪份子也進行“市場升級”。這種升級主要體現在:食品藥品違法行為往往具有涉案范圍廣泛(有時可能是全國聯網作案)、涉案金額巨大、案情十分復雜、技術含量較高、隱蔽程度較深、取證難度較大等特征。這就需要我國食品藥品監督管理隊伍的執法能力和綜合素質要能夠跟上形勢,有所提升。

    總之,政府與市場的關系并不是簡單的執法與被執法的關系,這是由我國的發展歷程、基本國情和目前所處的發展階段所決定了的,這與西方成熟的市場經濟體存在著非常鮮明的區別。這些特殊因素決定了我國的執法——尤其是在基層的執法工作,不能單純地為了執法而執法,而是必須要考慮到區域市場本身與當地經濟社會的嵌入性,尤其是要防止因為執法失當給當地經濟社會發展可能造成的問題和不良后果。從這個意義上說,食品藥品監督管理工作首先需要服從并服務于當地的經濟發展大局,這是基層食品藥品監督管理工作最大的政治。食品藥品監督管理能否在政治與業務之間找到平衡點,非常直接地體現了國家能力。

    七、小結

    針對我國食品藥品監督管理領域普遍存在的困境和問題,本文沒有局限在具體的細節層面討論,而是采用了一個更加宏觀的理論視野和分析框架,試圖對這種現實的狀況進行理解和分析。目前,農村地區食品藥品監督管理領域存在的問題,從根本上看,體現了國家能力的不足,因此具有一定的必然性。而這種國家能力的不足,主要體現在了中央與地方關系、基層政府職能部門的行動能力、以及政府與市場關系等三個層面。因此,從國家能力的角度來看,解決目前我國食品藥品監督管理領域存在的困境,需要從加強國家能力方面入手。

    首先,在中央與地方關系層面。由于地方政府、尤其是基層政府在財政收入水平十分低下的情況下承擔了相對過重的經濟發展任務和公共支出任務,從而導致基層政府過于依賴目前的經濟產業類型和發展模式,進而缺乏開展有可能會影響到當地經濟發展的食品藥品監督管理工作的內在積極性和客觀條件,這是造成國家的上述意圖難以真正在基層貫徹落實的重要原因。從這個角度上看,國家應該在財權與事權的配置上做出一定調整,減輕基層政府發展經濟的壓力,增強基層政府在履行公共服務方面的職能,促進基層政府的職能轉型。當然,從目前的情況來看,基層政府徹底轉型為提供公共服務而不顧經濟發展是不現實的。因此,中央政府也可以適當地提升經濟發展的政府層級,比如,由縣域經濟上升為市域經濟,從而通過提升行政層級的辦法實現市場整合,打破地方保護主義,實現經濟的提檔升級。

    第二,在職能部門的執法能力建設方面:一方面,政府要在財政投入和人員配備方面進行更多更大的投入;另一方面,而且也是更加重要的方面,則是要加強各職能部門之間的聯動和協調?梢赃m當地通過職能部門的整合,變部門間的協調為部門內部的協調,從而降低部門協調的難度,確保統一行動和分工協作。但是,這樣的部門整合應該是以提高行政效率為目標的,因此也要防止因為部門整合而出現的工作重要性和專門化程度下降的問題。在這一方面,應該要根據各地的實際情況,保持一定的平衡關系,而不能搞“一刀切”。

    第三,在政府與市場關系層面:政府的決策首先要立足于實際,要根據不同區域的實際情況來確定食品藥品監督管理的目標任務。因此,政府決策的科學性和適宜性應努力提高。盡管國家意圖具有高度的權威性,但是,國家意圖是否符合實際,這本身也體現了一種國家能力?傮w上看,我國的市場發育是在政府有意識地積極培育的情況下發育出來的,這與西方的市場發育模式完全不同——西方往往是先有了市場的發育,然后才有政府的發育。而我國則恰恰相反。不同的發展歷程決定了不同的政府與市場關系模式,我們不能照搬照抄西方。尤其是對于基層政府來說,區域內的市場狀況雖然相對落后原始,但卻與當地政府、與當地的經濟社會發展大局有著非常密切的關系,形成了一個低水平但卻比較符合當地實際的平衡。在這樣的背景下,國家意圖的不宜粗暴地打破地方的這種低水平平衡局面,而是要通過不斷倡導、激勵和完善的方式,幫助基層政府提高當地的食品藥品行業總體水平。在這個方面,國家——尤其是中央政府需要有歷史的耐心,并時刻保持敏銳性和相對的獨立性。

    Dilemma of Food and Drug Supervision and Management in Rural Areas From the Perspective of State Capacity

    Abstract: Food and drug supervision and management has attracted much attention but faces difficulties. This dilemma is essentially the embodiment of insufficient state capacity. From the perspective of the structure and practice process of food and drug supervision and administration, this work is embedded in the triple relationship between central government and local government, between functional departments and between government and market. Due to the lack of national capacity, the deviation of grassroots governments in understanding and implementing the national intentions, the difficulty in coordinating the implementation of policies due to the division of functional departments, and the decentralization and extensiveness of grassroots food and drug markets, the cost of law enforcement has been greatly increased, which makes the food and drug supervision and management work confronted with many problems. Plight. Therefore, it is necessary to strengthen national capacity building and improve the level of food and drug supervision and management by adjusting the allocation of powers and interests among governments, integrating government functional departments, and improving the scientific and suitability of national decision-making.

    Key words: Food and drug supervision and management; state capacity; central land relationship; departmental separation; government and market



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    本文修改稿發表于《蘭州學刊》2019年第04期

  • 責任編輯:tm211
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