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  • 仇葉:城鄉一體化地區鄉村治理邏輯的轉換——對沿海農村村級治理行政化改革的反思
  •  2021-01-09 11:46:19   作者:仇葉   來源:《求實》2020年第6期   點擊:   評論:0
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    仇葉:城鄉一體化地區鄉村治理邏輯的轉換——對沿海農村村級治理行政化改革的反思

     

     

    行政化改革的根本目的不僅在于國家行政控制權的強化,更需要推動農民需求的制度化,公共性是行政改革通向現代化的基礎條件;同時,以公共行政促動的國家治理能力現代化,必須以社會結構的變革為基礎條件。

    作者簡介

    仇葉,武漢大學社會學院講師,主要從事鄉村治理與土地制度研究。

     

    城鄉一體化背景下,沿海農村展開了新一輪村級治理的行政化改革,其基本取向是在鄉村一級建立公共行政體系。城鄉一體化的推進,深刻改變了沿海農村的社會基礎條件,同時也引發了鄉村社會結構的現代化與治理事務性質的變革。這既導致維系村民自治制度良性運轉的基礎條件趨于弱化,也為鄉村治理能力的提升提供了重要契機。新時期的村級行政體系具有突出的公共屬性,通過村級權力規范、基層組織完善、公共服務體系建設,公共行政構筑了更加制度化的基層治理體系,強化了鄉村公共服務的供給能力,塑造了村級組織的公共服務者角色。在此過程中,國家意志的貫徹能力得到強化,并以公共服務為紐帶與農民建立起更穩固的公共關聯,在一定程度上使基層治理邁向了現代化。

     

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    問題提出與研究進路

    自上個世紀70年代末以來,村民自治就構成了我國鄉村治理的核心制度,并形成了“鄉政村治”的穩定治理結構。當前,沿海地區因城鄉一體化社會結構的逐漸形成,地方政府開始尋求新的鄉村治理體制,并積極推動村級治理的行政化改革,以建立城鄉統一的公共行政體系。這一改革在一定程度上沖擊了原有的村民自治制度,鄉村由此呈現出不同的治理邏輯;A社會結構的差異使沿海地區的行政化改革明顯不同于中西部地區,具有突出的公共屬性與基層治理現代化的內涵。本文試圖呈現城鄉一體化社會結構下新的鄉村治理體制以及由此引發的鄉村治理邏輯的轉變。

     

     

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    文獻綜述:村級治理行政化的研究

    所謂村級治理行政化,是指原本以村民自治為基本制度的村級組織,因國家行政權力的下沉,在組織運行與鄉村治理中呈現出行政化特征。從現有文獻看,當前村級治理行政化的研究著重闡釋中西部普通農業型地區的行政化改革經驗,重點是對這些地區村級行政體制的特征進行分析,以說明行政化改革對鄉村治理產生的影響。

     

    學者們指出,中西部農業型地區的行政化改革以強化對村級治理的行政控制權為基本目標,村干部的官僚化與村級組織的行政化構成了實現目標的兩個基本手段。一方面,通過村級工資體系與考核體系的建立,行政化改革將村干部從民主選舉的半正式鄉村精英轉變為全職化的公職人員。由此,公職化的村干部從“保護人”與“代理人”的雙重角色轉變為單一的行政代理人,“只需充當‘鄉鎮’的一條腿”。另一方面,通過建立專業分工、權力等級體系等一系列科層規范,行政化改革將村級組織納入到政府的行政體系中,并不斷下沉密集的行政任務,分解自身的行政壓力。正是在這一過程中,鄉村關系發生了深刻變革,伴隨著鄉鎮控制權的強化,村莊權威面臨衰變的困境,村級組織的自治屬性逐漸喪失,越來越成為隸屬于鄉鎮的下級行政組織與行政任務的執行工具。

     

    然而,鄉鎮行政控制權的強化并未帶來基層治理效率的提升,反而引發了民主與治理的雙重困境。有學者指出,村民自治制度是農民深度參與村級治理、表達政治利益訴求的重要渠道,而行政控制權的下沉損害了農民的民主權利,致使代理人選舉、公共事務參與變得高度形式主義。這削弱了農民參與基層治理的積極性,更弱化了村干部回應群眾訴求的基本責任。同時,行政化改革將村級組織塑造成按統一規則與權力等級運作的科層組織,不但提高了鄉村的治理成本,更使村干部成為被動遵循規則的官僚,陷入了形式治理而非實質治理的困境之中,鄉村治理效率顯著降低;它更進一步瓦解了以村民自治制度為基礎的鄉村動員體系,“致使農民重新淪為一盤散沙的無組織狀態”,缺乏基本的自我組織與集體行動的能力,消解了鄉村社會的治理動力與活力。

     

    學者們充分闡釋了農業型地區行政化改革的實踐特征與治理后果,解釋行政控制權帶來的鄉村治理困境構成了研究的焦點問題。這推進了學界對村級治理行政化的認識,但仍有可擴展的空間。首先,在研究的場域上,現有文獻著重于對中西部農業型村莊的研究,較少分析沿海城鄉一體化地區的行政化改革實踐。事實上,不同類型的鄉村社會,其面臨的治理任務、社會基礎都有很大差別,行政化改革的影響也截然不同。其次,在有關行政化改革方向的論述中,現有研究強調當前的行政化改革以鄉村權力關系的變革為核心,并對農民的利益造成了損害,但這并非理想形態的公共行政體系,且實踐中也廣泛存在著以完善公共服務、治理規范化為導向的行政化改革。沿海發達地區建立的行政體系不少都具有公共行政的特征,并在很大程度上提升了基層的公共服務與治理能力。

     

    這表明,需要進一步擴展村級治理行政化的研究視野,將沿海城鄉一體化地區的公共行政體系建設納入到分析視野中。在城鄉一體化的社會結構下,社會基礎與治理事務類型的變化賦予了沿海地區行政化改革以不同的特征與治理效果。

     

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    研究視角:社會基礎的分析視角

    “行政—自治”的二元分析框架是村級治理行政化研究的常見范式。這一分析框架強調行政體系對村民自治制度的沖擊是基層治理困境產生的基本原因。它的優點是通過制度比較清晰呈現了行政體系與村民自治制度的內在差異,并對中西部行政化改革的治理困境進行了解釋;但它難以回答,為何行政化改革在一些地區引發了治理悖論,而在另一些地區卻能帶來良好的治理效果。從根本上來說,行政體系與村民自治制度都屬于村級治理的一種制度架構,它們的治理效果很大程度上取決于其所處的特定社會基礎條件。

     

    西方學者在研究現代行政制度擴張時就注意到了社會基礎的重要性。韋伯在論述官僚制產生的原因時,明確將資本主義社會的產生作為基礎原因,認為“官僚體系發展的原因絕不止于一端?墒遣豢煞裾J地,資本主義制度扮演著一個非常重要的角色”。吉登斯更是表明,只有現代社會具備了“脫域”的特征,“人類活動從其與傳統和現代共同體生活的互為牽連的狀態中部分脫離出來時,行政力量才能建立起來”。我國學者在反思傳統鄉村社會難以建立正式行政體系時也認為這與鄉村社會的經濟處境、社會結構高度相關。以小農經濟為基礎、以鄉土社會為結構的治理場域,很大程度上決定了簡約治理的必要性與有效性。當前,中西部農業型地區行政化改革帶來的治理困境,很大程度上正是源于行政體系科層化特征無法與熟人社會結構相適配。

     

    可見,社會基礎的變革將直接影響鄉村的治理體制,更會使特定治理體制呈現出迥異的治理效果。因此,從社會基礎的角度出發,村級治理行政化的研究重點不在于厘清行政體系與自治制度的差異,而在于重點分析社會基礎這一變量是如何作用于鄉村治理體系的形態與治理效果的。具體到沿海地區,城鄉一體化的顯著特征必然會導致鄉村社會基礎的快速變革,并作用于鄉村的治理體系,這與中西部地區呈現出不同的特征。

     

    因此,本文將以社會基礎為基本分析視角,呈現城鄉一體化的社會基礎是如何推動村民自治制度向公共行政體系轉變并導致基層治理邏輯轉換的,具體從以下三個方面展開:其一,分析村民自治運轉的社會基礎條件以及城鄉一體化變革對它的影響;其二,呈現城鄉一體化地區行政化改革的形態,分析它的基本性質;其三,以治理事務變革為基礎說明村級公共行政體系有效性的原因。本文選取江蘇省蘇州市H鎮作為典型案例,該鎮隸屬于蘇州市,全鎮總面積56平方公里,下轄14個行政村、3個居委會。2017年,該鎮常住人口達到2221萬人,其中,外來人口1613萬人,屬于典型的人口流入地區。

     

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    村民自治的社會基礎與鄉村社會的結構轉型

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    村民自治的社會基礎條件

    不同于正式的行政組織,村民自治制度具有國家授權的屬性,但在根本上仍屬于群眾自治組織,依靠鄉村社會的自我管理、自我服務與自我監督。突出的自治特征使村民自治制度在推動鄉村治理時,高度強調鄉村社會的自主性,并將農民作為治理的重要主體。因此,盡管村民自治的制度規范與組織架構高度簡約,但它的運行卻高度依賴特定的社會基礎條件,并集中表現在以下兩個方面。

     

    其一,鄉村精英與非正式治理資源的社會生產體系的存在。村民自治依賴半正式的人員,并通過鄉村精英的吸納形塑村莊權威。正是這部分鄉村精英能夠不斷調動嵌入在鄉村社會中的非正式人際關系與地方性規范體系,將這些內生的社會要素轉化為服務于鄉村治理的資源。從這一角度看,鄉村治理很大程度上就是作為鄉村精英的村干部撬動非正式治理資源以充分動員與組織鄉村社會的過程。這也就意味著,為了保障村民自治制度的有效運行,鄉村社會需要具備鄉村精英與內生治理資源的生產能力。

     

    其二,農民的可動員性與主體參與意愿。村民自治制度保障的民主一開始就屬于參與性民主的范疇,它依賴農民的廣泛參與來推動制度運轉。同時,在治理過程中,盡管鄉村精英處于鄉村動員網絡的中心,但有效的治理在根本上依賴于鄉村社會的集體共識與集體行動的達成,而這必須依靠農民的認同與積極參與。事實上,正是農民的行動使鄉村具有輿論生產、關系動員、克服釘子戶等一系列非正式的治理工具。因此,如果說精英是村民自治運轉的驅動力,那么,農民的參與則真正激活了鄉村社會,使基層的自我治理與服務成為可能。因此,農民的可動員性與主體參與就構成了村民自治制度的另一個條件。

     

    附著治理資源的鄉村精英與可動員的農民是熟人社會的基本特征。在典型的熟人社會中,穩定的社區邊界、密集的社會關系、重要的經濟機會,都將不斷構筑鄉村內生性的地方關系網絡與價值規范體系,形成“權力的文化網絡”。這一網絡將在關系與規則稠密的地帶不斷生產出具備支配能力與動員能力的鄉村精英,更將農民牢固嵌入在籠罩性的社會網絡內,各類非正式的治理資源正是附著于精英與農民的實踐關系中。村民自治的運轉就是不斷撬動、動員、組織熟人社會,推動基層秩序的達成。正是在這個意義上,有效的村民自治依賴特定的社會基礎,“在于這些半正式的制度和關系與鄉土秩序相對應”,包含了鄉土的邏輯。

     

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    城鄉一體化進程中鄉村社會基礎的變革

    在沿海地區,隨著城鄉一體化進程的不斷加速,鄉村的社會基礎發生了根本變革。農民高度的市場融入,生活方式與價值追求的城市化,不斷瓦解著鄉村的熟人社會結構,這在很大程度上松動了村民自治有效運轉的基礎條件,并構成了沿海地區行政化改革的基本背景。

     

    在中西部普通農業型村莊,打工經濟的興起與人口的流動同樣影響了鄉村的社會基礎,但大部分農民仍處于非正規經濟領域,難以徹底融入城市經濟體系,其仍然高度依賴村莊的經濟支撐與社會網絡,這使得鄉村熟人社會的結構得以維系。與之相對,在城鄉一體化地區,農民與城市經濟建立了更加制度化的關聯,一方面,在充裕的市場經濟機會下,農民快速實現非農化,且能夠保持穩定的市場就業與較高的收入水平;另一方面,依靠地方財政建立的城鄉社會保障制度進一步降低了市場風險,對農民而言,鄉村的經濟與社會保護體系的重要性大幅度下降。以蘇州市H鎮為例,該鎮工業經濟發達,本地農民在20世紀90年代就基本實現了非農化, 2006年蘇州市建立了城鄉統一的社會保障體系。當前,該鎮大部分農民都能夠實現三代人共同就業,家庭經濟的年收入很少低于15萬,老年人退休后還可以獲得每月800元的保障金。由此,城鄉一體化的社會結構不斷弱化農民對鄉村社會的嵌入度,城市與市場的要素也更深入地進入到鄉村社會中,熟人社會的基礎結構開始不斷瓦解。

     

    首先,村莊的熟人關系網絡趨于弱化。熟人社會的關系網絡依賴社會成員之間的密集交往,然而,隨著農民充分參與脫離于鄉村場域的市場經濟,其相互交往的時間與空間都相對被壓縮。在H鎮,農民很少相互串門,社會交往一般也只局限在相鄰居住的幾戶。事實上,熟人社會的“熟識”在鄉村社會都變得困難,一般只有中老年群體能夠相互認識,大部分年輕人對村莊成員都十分陌生。本地不斷縮小的紅白喜事規模最能體現熟人社會關系網絡的萎縮。大部分農民越來越傾向在酒店舉行儀式,邀請的賓客以親戚、朋友以及夫妻雙方的同學、同事為主,本村參加的主要是鄰居,但很少超過10戶。其次,鄉村的價值規范生產能力不斷下降,農民的生活面向逐漸從鄉村向城市轉移。上世紀八九十年代,H鎮的農民仍然相當重視人情面子,也有較為激烈的建房、辦酒等面子競爭,大部分人都十分重視村莊的輿論和評價。但隨著城市與市場參與的不斷強化,尤其是年輕一輩成長后,農民家庭開始不斷追求城市化的生活方式,購房購車、加強子女教育、品牌消費等成為了農民生活的焦點?梢哉f,鄉村社會的內生價值已經逐漸被更為統一的城市化目標所替代,鄉村規范也就難以再獲得基礎。

     

    密集的社會關系網絡與地方性的價值規范是熟人社會的基本特征。因此,隨著鄉村社會逐漸趨向于城市,農民生產生活的經濟基礎、社會關系、風險保障、價值面向都日益與村莊脫嵌,這本身就意味著鄉土化的熟人社會結構的弱化。事實上,隨著社會結構的變遷,在城鄉一體化地區,鄉村很大程度上已經逐漸喪失了區隔性的社會邊界以及將個體嵌入的社會網絡。農民之間的關系也越來越傾向于“村域空間”的居住者,原子化家庭的私人生活與城市關聯成為農民生活的主軸,鄉村社會也開始具有了格式化、規則化的現代性形態,呈現出了一定的“脫域”特征。這從根本上沖擊了村民自治維系的社會基礎條件。

     

    一旦鄉村社會越來越難以將農民嵌入到社會網絡中,村莊精英與農民參與村民自治制度的動力就不可避免地出現弱化。事實上,H鎮在上世紀90年代就出現了嚴重的精英流失現象,為了解決這一問題,該鎮在這一時期就推動了主職干部的全職化,將書記、主任、會計設置為“定工干部”,并為其提供工資。但更為關鍵的是,伴隨著社會網絡的收縮與地方規范的松弛,村社成員的關系逐漸趨于平等化、疏離化,鄉村不僅很難再生產出面子、關系、規范等內生性的治理資源,也越來越無法生產出具有強大動員與支配能力的鄉土精英,任何一個村民的關系網絡都不足以實現對村莊的整體動員與整合。因此,H鎮本地盡管也有能人,但大都屬于學歷較高、有技術能力的群體,即有較強市場能力的群體,其利益與關系的面向主要向外,而并非一般意義上人格化的附著了權威資源的精英。

     

    因此,沿海地區的鄉村與城市具有較高的一體化程度,鄉村的社會結構發生了根本改變。新的社會結構難以提供村民自治制度良性運轉所必需的社會基礎條件,這意味著村級治理體系無法再完全依賴社會內生的一系列資源,它必須尋找新的更為制度化的村干部培養與管理體系以及治理資源的穩定生產體系。同時,隨著農民直接參與意愿的弱化,建立新的制度體制以保障農民的權利就成為新的村級治理體系必須承擔的義務。由此,城鄉一體化地區具有較強的內生動力來推動村級治理體系的行政化改革,且有明確的改革目標。

     

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    行政化改革的公共屬性與實踐形態

    1

    城鄉一體化地區行政化改革的基本屬性

    一般來說,并不是所有的行政體系都具有公共屬性,只有當它以公共利益為行政目標時,才能稱其為公共行政。公共服務的目標指向與公共服務的能力構成了公共行政體系的基本特征。當前,中西部農村的村級治理行政化改革大多以強化鄉村對村莊的控制權、下沉行政任務為主要目標,而沿海城鄉一體化地區的行政化改革則表現出不同的形態與性質。

     

    總體而言,城鄉一體化地區的行政化體系具有突出的公共屬性,并集中表現在以下兩個方面:一是行政控制權的強化伴隨著村級權力的規范化與治理架構的完善;二是行政體系的擴展伴隨著公共服務體系的健全。只有在這一基礎上,村級行政體系的建設才能夠指向公共利益,建立更規范化的基層治理體系,并具備回應農民公共治理需求的能力。正是這兩個方面的差異,使得城鄉一體化地區的公共行政體系改革不同于中西部地區現行的村級行政體系改革,前者以公共服務為目標取向,后者則以行政控制權的強化為取向。

     

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    城鄉一體化地區行政化改革的實踐形態

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    村干部公職化與村級權力的規范化

     

    村干部的公職化改造首先就在于建立以完善福利與工資為基礎的職位體系。H鎮將所有村干部都轉化為全職人員,并建立了以村書記為核心的工資結算體系。書記的工資以15萬為基準,其中的三分之一作為績效與考核直接掛鉤,其余村干部與工作人員的收入根據職位進行折算,一般都能達到6萬元以上。此外,所有村干部都享受社會保障,書記與主任任職分別超過6年與10年就可以享受鄉鎮股級干部的退休工資待遇。完善的工資與福利待遇,不僅能夠應對市場化帶來的精英流失,提高村級組織的精英吸納能力,更使村干部的利益與職位緊密捆綁,為鄉村加強對村干部的嚴格管理奠定了基礎。

     

     

    在城鄉一體化地區,村干部的公職化不僅帶來了鄉鎮行政控制權的強化,更是以村級權力規范化改造為目標。行政控制權的強化突出表現為村干部選拔受鄉鎮的影響日益增強。H鎮,書記與主任的任免由鄉鎮全權掌握,但鄉鎮會根據嚴格的程序對干部進行組織審查與民意考核,從有能力且具備群眾基礎的干部中選拔。兩委會成員由書記與村主任提名,但都必須報鄉鎮審核。選舉在很大程度上演變為民意確認,是鄉鎮評價干部群眾基礎的重要參考。這一過程伴隨著對村干部管理的規范化,尤其體現在建立嚴格的目標責任管理體制上。更重要的是,為了進一步規范對村干部的管理,2010年,H鎮開始推動主職干部的流動任職。根據鄉鎮的任命,村干部不僅要跨村任職,鄉村兩級的干部資源也被打通使用,城管、城建、拆遷辦等與村級組織工作性質類似的“一線行政”部門與村級組織之間的干部流動十分頻繁。2018年,H鎮鄉鎮兩級干部的跨村調動就達40多人,涉及范圍十分廣泛。以此為基礎,鄉鎮進一步統一了鄉村兩級的考核與管理體制,推動了鄉村兩級干部的共同管理。

     

    由此可見,城鄉一體化地區村干部的公職化改造相對徹底,不僅確立了與村干部職位體系相匹配的工資標準與保障體系,更推動了村干部選拔的程序化與任職的流官化,實現了鄉村干部資源的統一管理和調配。從這一角度看,城鄉一體化地區的村干部具有“準公務員”的特征,它不僅可以一定程度上消解社會基礎變革對村莊精英生產能力的沖擊,更將村干部納入到行政體系中,擺脫了傳統“經紀人”的非正式性與地方性。正如有學者所指出的,“依靠地方性支持、傳統權威或意識形態進行治理”的“鄉紳模式”已經徹底終結,新的行政公職人員正在生產。

     

    02

    村級組織科層化與治理架構的完善

     

    在城鄉一體化地區,行政化改革既是村級組織按照科層原則進行組織調整的過程,也推動了更為完善與正規的基層治理體系的建立。在H鎮,行政化改革按照權力等級、專業分工、組織完整性原則實現了對村級組織的重新架構。

     

    根據鄉鎮的編制,每個村配備7名正式干部,即書記、主任、副書記、治保主任、會計、婦女主任,其中,副書記兩名,分為黨務副書記與工業副書記。同時,各村允許配備34名條線干部,并根據本村的治理需求聘用充足的工作人員。在具體設置上,書記享有最高權威,主要負責重大問題的把握與裁決,包括集體經濟發展、重點行政與治理任務的確定。村主任主管村莊治理的全面工作,監督各類事務的落實與執行情況,并享有協調與調動村級組織人財物的權力,以保障工作的推進。其余村干部與條線干部都有專門的崗位職責,如工業副書記負責招商引資與企業日常管理,監督安全檢查工作的開展;婦女主任負責計劃生育、生殖健康、文藝活動等婦女類工作,同時兼管服務大廳的窗口工作;條線干部接受分管村干部的監督與調配,也是行政服務、安全檢查、環境衛生等特定工作的主管,并負責組織普通聘用人員推進工作的完成。圖1呈現了H鎮村級組織的基本架構。

     

     

     

    可以看出,不同于中西部地區的村級組織行政化,在城鄉一體化地區,行政化的村級組織不僅呈現出典型的科層制的特征,更具備了完善的組織架構與常規運轉能力。相較于村民自治制度,公共行政體系走出了依賴主體能動性的簡約結構,開始實現真正組織化與機構化的運轉,即村干部逐漸成為一種組織設置,每一個職位制度化都內含著一套治理實現的組織機制,并配備健全的資源以保證崗位職責的正常履行。從這一角度,村干部的職位不僅是一種專業化的角色分工,更是配套了完善組織與人員的職能執行體系。這本質上是試圖通過組織的設置與組織的常規運行來推動基層治理任務的完成,即將一種強調主體互動的“默契的‘共同體行為’轉變為做出理性安排的‘社會行動’”。

     

    03

    公共服務體系建設與農民需求的制度化

     

    村干部與村級組織的行政化客觀上弱化了農民的參與空間,因此,需要建立新的制度以保障農民的公共權利,滿足農民的公共服務訴求。在城鄉一體化地區,村級公共服務體系的建設是行政化改革的重要內容。正是在這一過程中,農民的權利被包容進行政體系的制度設置之中,村級行政體系也因此具備了突出的公共屬性。

     

    一方面,鄉鎮與行政化的村級組織的公共服務職能增加,并建構了一套更為制度化與統一的鄉村公共服務體系。為了實現優質公共物品的統一供給,H鎮按照村莊的規模與人口制定了一系列規范化的公共物品供給清單與標準,如排污管道、照明體系、衛生環境等都設置了具體的分布密度與規格,并通過公共財政資源的下撥與行政任務分配的方式要求各級村組織按計劃逐年推進。同時,進一步調整村莊治理結構,建立公共服務供給的長效保障機制。除了日常的窗口服務負責對接農民的各類行政服務需求外,H鎮還進一步要求各村必須根據村域面積與人口配備足額的清潔隊與村級聯防隊,為村莊提供日;⻊。公共服務的質量更成為鄉鎮考核村莊的重點,這些社會治理工作不僅占考核總比分一半左右的分值,且鄉鎮通過各類督查機制,不定期對村莊進行抽查和隨訪,以考察村干部服務職能的履行情況。

     

    另一方面,建立由下到上的農民訴求表達渠道,強化村級組織的公共服務責任。2015年,H鎮所在的區將市民服務熱線從城市擴展到鄉村,農民可以通過服務平臺直接表達訴求,包括村級組織在內的相關責任部門必須及時進行處理。為了確保村干部服務職責的履行,農民的服務滿意度將直接影響村干部的考核分數。此外,H鎮政府定期組織鄉村兩級干部進行民情大走訪,綜合采集民情民意信息,對農民反映的問題進行及時處理。這意味著在由上到下的公共服務供給體系之外,政府的行政機構由下到上地建立起了制度化的農民需求表達體系,允許農民對政府輸出的公共產品做出評價,并將回應農民的需求作為村級組織的基本職能。這是保障農民享有公共服務并對行政化的村級干部進行監督的重要基礎。

     

    4

     

    鄉村治理事務的類型與公共行政的有效性

    城鄉一體化地區的行政化改革,既是為了應對鄉村社會基礎變革對村民自治制度的沖擊,也是為了面向具體的治理事務。隨著城鄉關系逐漸走向融合,鄉村治理事務的性質也發生了根本改變,需要更加一體化、制度化與規范化的治理體系。正是在這個意義上,公共行政體系面對新的社會基礎具有更強的適用性,并進一步提高了基層治理能力。

     

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    融合型城鄉關系與鄉村治理事務的類型

    城鄉一體化地區的城鄉關系具有獨特性。一方面,隨著城市空間的不斷擴展,鄉村逐漸被納入到城市整體的發展規劃、功能體系、管理體制中。從這一角度看,城鄉一體化地區的鄉村已經不可避免地進入到了“準城市化”階段,成為了城市發展的后備空間。2015年,H鎮所在的區制定了20152025年的十年規劃,鄉村兩級被納入到未來的城市發展體系中。根據市一級的規劃,村莊基于區位條件與自然稟賦的差異被設定為城市規劃區與保留區,未來20年處于規劃區內的鄉村都有較大的開發可能性。此外,大量在城市就業的農民工居住在鄉村,對這部分人口的管理與服務同樣構成了城市經濟與管理體系的延伸。另一方面,鄉村的社會結構、農民的生活形態不斷地與城市趨同,城鄉一體化的經濟與生活體系逐漸形成。在這些地區,鄉村越來越只構成農民整體生活中的一個環節,大部分農民居住在村莊,但工作地基本都在鎮區或市區,每日需要往返于城鄉之間。農民的各項休閑娛樂活動也逐漸以城市為中心,尤其是本地的中青年群體已經非常習慣在市區的超市、商場、電影院、公園等進行休閑與消費活動。同時,由于早期鄉村工業化帶來的影響,這些村莊也有一定體量的鄉村工業,這些工廠對市場、交通的需求都具有城市化的取向,在管理上也傾向于得到更正規的企業服務與管理。

     

    可見,城鄉一體化地區逐漸打破了城鄉之間的二元分割結構,形成了一個更為融合性的城鄉體系。這對鄉村治理事務的性質產生了重要影響,也對基層治理體系提出了新的要求。

     

    首先,相較于治理任務相對稀疏的農業型地區,城鄉一體化的過程帶來了更為復雜與多元的治理事務,治理的密度與常規化程度不斷提升。這表現為大量城市管理任務進入到鄉村社會,如外來人口的管理、企業安全生產的檢查、城鄉一體化的環境衛生建設等都屬于傳統鄉村治理未涉及的新職能。更為重要的是,這些事務并不是偶發性的,而是高度日;。例如,流動人口的管理就需要常規化地對人口的基本信息、流動情況、生育狀況等一系列信息進行登記,并排查各類風險因素。農業型地區的治理通常以事件驅動,常規化的治理能力相對較弱,但上述新的治理任務顯然都需要治理體系進行更常規與高效的治理。

     

    其次,鄉村治理事務的規則化程度也在不斷提升。一旦農民從各種地方性的關系與規范中脫嵌出來,并逐漸傾向于城市化的生活方式,鄉村治理事務的關系嵌入性程度就會大幅度降低,在居住空間獲得高質量的公共物品與公共服務開始成為農民治理需求的核心。由此,鄉村治理越來越擺脫了人格化與特殊主體的特征,而是具有更為客觀與標準化的形態,即具備了“即事化”的新形態。在20世紀90年代,H鎮的鄉村糾紛仍然非常普遍,并主要集中于建房引發的糾紛。2000年以后,隨著城鄉關系變革的逐步深化,糾紛數量不斷減少,大量城市化的管理任務涌入鄉村,而農民也具有越來越強的享有優質公共物品的需求,由此,治理的關鍵也從對復雜關系與規則的熟識,變為城鄉一體化公共服務供給能力的提升。

     

    最后,治理事務的標準化程度不斷提高。不僅農民、企業等鄉村主體對城鄉一體化的公共服務供給有了更高的需求,城市管理體系的擴張也對村級治理提出了更嚴格的要求,即需要村一級進行精細化治理,以實現與城市管理體系的接軌。宅基地的管理就極具典型性。城鄉一體化的推進帶來了土地價值的上升,并使農村房屋在短期內有了拆遷的可能,為了保證未來的城市化秩序,就需要村一級對農民的土地使用進行更規范的管理。因此,在村一級建立統一的公共物品與公共管理體系就變得越來越重要。

     

    2

    公共行政的有效性與基層治理能力的提升

    城鄉關系的變動必然反映在治理體系上,無論是社會主體公共服務訴求的變化,還是地方政府出于統一管理的角度,都要求城鄉之間建立起更為完善且一體化的鄉村治理體系,以應對日益常規化、標準化與即事化的治理事務。從這一角度看,沿海地區的行政化改革所體現的正是地方建立更為統一的、制度化的鄉村治理體系的努力。相較于村民自治制度,公共行政體系能夠有效應對城鄉一體化地區新的治理事務類型,并提升村級組織的治理能力;正是這些治理能力,保證了村級組織能夠相對穩定地輸出公共物品與公共秩序。

     

    其一,鄉村公共服務能力的強化。在村民自治制度中,集體構成了鄉村分配公共服務、定義農民權利的基本單位。這有利于發揮農民的主動性,但也導致村莊的公共服務能力受到集體經濟與治理能力差異的影響,呈現出碎片化與不穩定的特征。同時,由集體直接面對農民的需求壓力,也在一定程度上弱化了國家的責任,使國家并未真正成為鄉村公共服務的主要供給者。隨著公共行政體系的建立,國家得以擔負起更直接的公共服務責任,并能夠依托完善的村級組織,建立起城鄉統一的制度化的基層公共服務體系,打破了傳統碎片化、分割化的公共利益配置結構。由此,農民的公共利益滿足得以從一種碎片化、不穩定供給模式轉向一種更為統一的制度模式。H鎮近年來依靠公共行政體系的建立,不僅設立了規范的公共設施建設標準,更依托村級組織強有力的貫徹能力迅速推動了項目的落實;同時,村級治安聯防隊、清潔衛生隊、安監小組的建立,更使鄉村的公共服務能夠常態化地維持,村級組織日益具備了穩定輸出公共物品與公共秩序、實現鄉村有效治理的能力。

     

    其二,常規治理能力的提升與鄉村社會穩定秩序的建立。在以村民自治為制度框架的治理體系中,村干部屬于兼職干部,村級組織的架構與資源配置都高度簡約。這使得鄉村治理具有事后治理的典型特征,村干部一般只有在行政任務下達或社會發生矛盾沖突時才會被驅動展開積極治理,并在不斷動員與整合的過程中推動治理秩序的達成。與之相對的是,在公共行政體系中,職業化的村干部分工明確,有特定的崗位職責,并以此為基礎常規化地處理各類治理事務,驅動村級組織通過高密度的信息收集、檢查維護、監督防范等手段,實現鄉村秩序與公共物品的維護。正是在這一過程中,村級組織的權力不再是階段性地調動村莊關系,而是通過事前治理,以組織化的常規行動將治理網絡彌散在整個村莊,形成制度化的監督與規范體系。村內的治安巡查、婦女工作、環境衛生、土地管理等均是通過這一常規治理的方式,實現村莊治理秩序的長期穩定。圖1中呈現的村級組織架構就是鄉村治理常規化運轉的組織形態。正是依靠組織的常規運轉,村干部才能夠進行精細化治理,高密度、規范化地處理各類治理事務,穩定輸出鄉村社會的治理秩序。

     

    其三,治理規范化與國家意志貫徹能力的強化。村級組織的半正式特征既帶來了治理的靈活性,也意味著村干部很難完全服膺于國家的權力與規則,基層大量的灰色空間因此得以形成。公共行政對基層治理的規范化首先來源于它強化了鄉鎮的行政控制權,鄉村一體化的公職體系與組織體系,都賦予鄉鎮驅動村級組織規范化運行和貫徹自身意志的能力。更為重要的是,隨著鄉村社會治理事務本身日益具備標準化與即事化的特征,這些事務就能夠真正轉化為行政體制可監督的客觀規范與準則,這為鄉鎮制定合乎鄉村治理要求的目標與執行標準提供了基礎,且能夠通過考核體系對村級組織進行嚴格的監督。事實上,治理事務越是不具備規則化的特征,就越無法按照標準與抽象的準則進行考核;越是標準化,越是能夠使用各種量化與技術化的考核標準,以保證上級監督權的完整性。以H鎮的安全監察工作為例,鄉鎮詳細制定了企業安全達標的內容,包括滅火裝備、消防通道、易燃易爆品堆放等諸多細則,村級組織的安全監察過程就是對這些細則的執行?梢,行政控制權的強化與治理事務性質的變革使村級治理規范化成為了可能。

     

    在鄉村社會結構與治理事務還未完成現代化轉型的地區,公共行政體系對常規資源與組織的依賴,以及對標準與規范的強調,不僅會增加村級治理的負擔,而且,行政體系也難以適應村莊治理的鄉土性、靈活性、簡約性的特點。但在城鄉一體化地區,隨著鄉村社會結構與治理事務性質本身的變化,公共行政體系不但解決了鄉村精英與農民供給不足的問題,而且能夠應對日益復雜與多元的治理事務,提供更為制度化與規范化的公共服務與公共秩序。這表明,這些地區的公共行政體系與鄉村社會基礎高度吻合,能夠產生良好的治理績效。

     

    5

     

    擴展性討論:公共行政體系建設下的基層治理現代化

    1

    公共行政的基層治理現代化意涵

    治理能力現代化是國家實現政治與治理轉型的重要目標?傮w而言,治理能力現代化包含兩個基本內容,一是能夠實現國家政治權力的集中,二是完成國家權力的公共轉型,實現權威的不斷合理化。這是國家實現有效治理,強化國家政策貫徹能力,并與社會形成公共關聯的必要條件。公共行政體系的建立并不是推動基層治理能力現代化的唯一路徑,但它的確提供了一種可能路徑。蒂利認為,現代國家的行政體系擴張伴隨著國家權力向社會的全面滲透,“國家最終在地方、地區以及國家層面上創造了新的管理結構”,這一過程也伴隨著國家對社會需求的吸納,并逐漸完成權力的公共化轉型,獲得公民對民主國家的認可、參與、承擔義務及忠誠。正是在這個意義上,應當區分公共行政體系建設與一般的行政化改革。

     

     

    公共行政的突出特點表現為,其在組織運轉上具有規范性與組織完備性的特征,在組織目標上強調滿足農民的公共服務需求。因此,在村一級建立公共行政體系,一定程度上具有推動基層治理能力現代化的內涵。它在兩個方面對基層治理體系進行了改善,其一,通過村級組織行政化與規范化的改造,國家將原本分散化的、以精英為核心的地方權力網絡逐漸整合到以集中的、國家為中心的行政組織體系中,并對村級的權力與治理體系進行規范化塑造,實現了基層治理體系的規范化與組織完善;其二,通過公共服務體系的建設,將農民的公共治理需求逐漸納入國家的公共目標,并制度性地嵌入到行政體系的常規運作之中,有效完成了公共物品與公共服務的常規化供給。在前者,國家實現對村級權力的進一步整合,國家意志得以更徹底地在基層貫徹,并在這一過程中建立組織更為完善與權力運行更為規范的鄉村治理體系;在后者,國家將農民的權利與公共服務需求吸納進行政體系,在公共服務的供給中國家與農民形成緊密的服務與被服務關系,兩者的公共關聯被進一步強化。

     

    相較于行政權力的集中與整合,國家通過公共服務體系的建設,承擔起基層治理責任、建立與農民的公共關系具有更重要的治理現代化意涵。它使國家權力真正具備公共屬性,并以公共服務為核心建構與農民的直接治理關系,契合了國家向服務型政府轉型的目標。事實上,國家權力的公共性根本上正是來源于它在多大程度上滿足了社會的公共需求并實現了權力的公共化轉型,獲得了基層社會的認可。從公共行政的角度看,行政公共性的建構不僅實現了對鄉村公共治理需求的制度化吸納,更使基層具備以完善的組織體系提供高水平公共物品的能力,國家與社會的關系得以走向更為密切的直接治理關系。更為重要的是,直接治理中的國家與社會并不是控制與被控制的支配關系,而是以公共服務為核心載體形成的服務與被服務的關系。可以說,公共行政體系為基層社會對國家權力的認同提供了重要的組織基礎。正是在這一過程中,國家真正完成了自身服務者角色的塑造,并具備了更強的公共性與治理能力,從而推動了國家權威的合理化,并進一步邁向了治理能力的現代化。

     

    2

    公共行政現代化意涵的條件與啟示

    需要始終明確的是,公共行政并不具備抽象的制度優越性,它能成為有效的治理制度并推動基層治理的現代化轉型,始終依賴于沿海地區已經具備了的城鄉一體化的社會基礎。城鄉一體化既產生了治理體制變革的內生動力,也為治理體制的現代化提供了重要契機。社會基礎的現代化對治理現代化轉型具有重要意義。吉登斯對此有非常精辟的論述:“‘經濟領域’的根源與主權領域一樣,在于對現代國家的特性具有本質性意義的那些因素。行政實體又恰恰依賴于工業資本主義發展所導致的、有助于最終消解階級分化社會之裂變性特征的‘歷史類型’!彼^“裂變性”指的正是傳統社會具有較強的地方性特征,具體到我國的鄉村社會,城鄉一體化改變了鄉村的熟人社會結構,并不斷推動鄉村社會融入到更為制度化與體系化的城市經濟社會體系中,引發鄉村社會治理事務不斷地標準化、統一化。此時,統一的公共行政體系以及更為制度化的農民權利體系的建設才有意義且能夠產生治理績效。

     

    可以說,行政體系的公共化轉型與社會基礎的現代化變革共同構成了行政化改革推進基層治理現代化的兩個基本條件(見表1)。正是在這個意義上,沿海城鄉一體化地區的公共行政體系建設對當前村級治理的行政化改革具有重要的啟示與借鑒意義。

     

     

     

    行政化改革的根本目的不僅在于國家行政控制權的強化,更需要推動農民需求的制度化,公共性是行政改革通向現代化的基礎條件;同時,以公共行政促動的國家治理能力現代化,必須以社會結構的變革為基礎條件。公共行政體系要在鄉村社會具有較高的治理效率,依賴于鄉村社會的治理事務能夠為行政體系所吸納與消化,它的有效性以鄉村社會逐步實現城鄉一體化的轉型為基礎。沿海地區的行政化改革始終處于表1中的Ⅲ類型,即同時具備了行政體系的公共屬性與社會基礎條件。而大部分中西部地區事實上通常都處于Ⅱ類型,這些地區的行政化改革,往往并不具備社會結構變革的基礎條件,其行政化改革通常以強化鄉鎮的行政控制權為核心,難以將農民的公共治理需求作為改革目標。正如有學者所指出的,中西部地區村級治理的行政化也只“在機構與人員的官僚化之上……而非涉及實質意義的公共權力運作之制度化、規范化與常規化之上”。這也是中西部地區行政化改革總是陷入困境的重要原因。此外,一些城鄉一體化地區,如果地方政府缺乏足夠的公共服務意識,未能有效推動行政體系的公共化轉型,則將陷入到Ⅳ類,無法為本地農民提供更為優質的公共服務,這將制約基層治理的順利轉型。

     

    正是在這個意義上,對待村級治理的行政化改革需要審慎:一方面,必須走出對行政概念的狹隘化理解,應當給予行政公共性以更多的關注,允許一些城鄉一體化程度較高的地區進行公共行政建設的探索;另一方面,更應明確并不是所有的鄉村都具備公共行政建立的條件,在部分中西部地區的農村,公共行政既難以建立,也不是通向治理現代化的渠道。我國鄉村社會高度復雜且呈現出較強的區域差異,城市化進程速率的不同進一步強化了這一復雜性,需要容許和鼓勵對多元治理體制的探索。正如杜贊奇在《民族國家拯救歷史》一書中所說,現代化的過程并非是線性的,它是復線的,是不同國家根據自身的歷史與現實進行的道路選擇。對于我國來說,基層治理能力現代化的獨特路徑也許正在于對本國社會基礎復雜性與時空不均衡性的充分認識,并在這一基礎上建構多元的基層治理體制,漸進完成村級治理的轉型,實現國家治理能力的逐步現代化。

     

     



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