• 盧青青:嵌入性干預:農業現代化發展中的政府行為——基于甘肅城縣蘋果產業發展的經驗闡釋

     

     

    從政府嵌入性干預實踐看,其嵌入性干預遵循發展主義的邏輯,也即政府的嵌入性干預旨在實現農業現代化發展,這種發展導向與地方政府的政績目標具有內在耦合性,由此彌合了政府公私價值的沖突。

    作者簡介

    盧青青,武漢大學社會學院博士生

     

    在鄉村振興背景下,農業現代化發展成為產業興旺的必要路徑。農業現代化發展離不開政府干預,研究發現政府的嵌入性干預能有效破解“諾思悖論”。具體而言,產品價格的相對下降與技術的革新推廣催生出農業發展的內生性需求,但小農經濟的滯后性與家庭本位的避險行為阻滯了農業發展的自發變遷,需要訴諸政府干預。地方政府的嵌入性干預以行政包干制為依托,嵌入契合本土需求的社會經濟結構,通過行政與技術、社會和市場多元體系的互動與再造,激活農戶自主發展的內生性力量,從而推動農業的現代化發展。此種以發展為效度、以嵌入為限度的嵌入性干預模式破解了“諾思悖論”,同時為鄉村產業振興提供切實可行的借鑒。

     

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    問題的提出與分析框架

    伴隨著城市化的發展,當前鄉村日趨空心化,鄉村社會日漸蕭條,鄉村社會的生產生活秩序日趨瓦解,以農業為基礎的鄉村經濟也日漸衰敗。鄉村振興戰略提出“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富!钡20字方針,其中“產業興旺”是重點。鄉村產業興旺根本在農業,農業作為國民經濟的基礎,是現代化經濟體系的重要組成部分。當前農業發展步入穩定態勢,但與農業現代化目標仍有差距。尤其是在當前國際競爭環境下,農業面臨轉型升級的挑戰。整體看,中國農村產業結構不斷完善,步入“新常態”,但是農業綜合生產成本提升、農產品供求結構性矛盾突出也對農業現代化發展提出了新要求。2019年中央一號文件明確指出農業發展必須從增產轉向提質,這意味著農業發展必須走集約化、綠色化、專業化和現代化道路。農業產業相關政策為農業發展指明了方向,但是如何推動農業現代化發展還有待進一步考察。

     

    在當前中國經濟體系中,農村市場體系發育不充分,市場在資源配置中的作用并不完全有效,仍需要政府對市場經濟進行有力的引導和監管,更進一步,農業現代化發展具有宏觀性和全局性,是戰略性的調整,單個農戶無法實現,必須訴諸國家力量?梢,在鄉村振興背景下,農業現代化發展需要發揮政府的作用,這就要求政府完善市場機制,制定積極的農村產業政策,引導和建立農村產業結構動態適應市場需求的體制和機制。但是在實際運作中,政府干預雖然可以有效應對“市場失靈”,卻也不可避免地造成“諾思悖論”:“國家的存在是經濟增長的關鍵,然而國家又是人為經濟衰退的根源”。“諾思悖論”的產生與國家的內部性及其自利性有關。國家作為相對獨立的組織,在推動農業現代化發展中旨在實現兩大目標:一是統治者租金最大化,二是社會產出最大化。這兩大目標基于公私價值指向不同而具有內在沖突性,當統治者更傾向于實現自身租金最大化時,就會利用其強制性權力將農業發展推向自利性的一面,而呈現出一定的掠奪性。此時,國家在農業現代化發展中不僅不能彌補市場失靈,反而會加劇產業結構轉型和農業發展的成本。因此,有學者指出在農業現代化發展中,政府主導不僅僅是模式更是阻礙,政府既當裁判員又當運動員,反而導致政府職能的錯位,農業現代化發展的關鍵是改革政府本身,政府改革要回歸原點,建立有限責任政府。

     

    如何界定政府在農業現代化發展中的角色和行為,是破解“諾思悖論”的關鍵。諾思試圖借助意識形態的合法性與柔性制約力量,彌合國家強制性介入農業現代化發展的負外部性,但是國家意識形態本質上仍是統治者權力意志的表達,與政府干預具有內在一致性。林毅夫基于“需求-供給”框架提出了國家強制性干預與需求導向的市場自發調整相結合。在此意義上,要處理好政府與市場的關系,不能將二者完全割裂開來,而應根據社會經濟發展規律,不斷調整二者關系,實現政府與市場功能的有效組合,也即在農業現代化發展中,政府要采取合理、適度的干預。但是當前學界就政府干預經濟行為的研究多聚焦于其對整體經濟的宏觀抽象分析,缺乏對農業現代化發展中政府干預行為的微觀分析。據此,本文立足于現實經驗,從微觀視角探究地方政府在農業現代化發展中的干預行為及其機制。

     

    基于現實的調查和分析,筆者發現在農業現代化發展中,政府的干預行為不僅沒有破壞市場機制、瓦解產業體系,反而激活了產業發展的內生性力量,推進了農業現代化發展的步伐。其中關鍵就在于政府并不完全采用強制手段干預,而更多地嵌入市場經濟社會內部,以行政引導方式進行有效干預,我們稱其為“嵌入性干預”。也即在農業現代化發展中,政府干預是嵌入產業經濟發展與社會結構內部的,以外生干預激活內部力量,由此實現產業發展的低成本、高效率。在此意義上,政府干預行為不是經濟學意義上的宏觀調控或再分配等行為,而是社會學意義上的治理行為,政府的嵌入性干預并未替代市場,而是以市場內生需求和自由配置為基石,從而有效破解政府干預的“諾思悖論”。

     

    本文的經驗來源于筆者與所在團隊20195月下旬對甘肅省城縣的農業治理專題調研。城縣位于甘肅東部,涇河上游,地處隴東黃土高原溝壑區。共轄15個鄉鎮2個辦事處153個行政村,總人口32萬,其中農業人口24萬,總面積2693平方公里,耕地82萬畝,山地面積占64%。當地的土壤、氣候、降水等均適宜蘋果種植,是中國蘋果生產重點縣。本文即以城縣蘋果產業的現代化發展為分析對象:首先,基于當地蘋果產業的發展現狀,闡釋政府干預的現實性與必要性;其次,立足政府介入的實踐經驗,分析其嵌入性干預的運作邏輯與實踐機制;最后,進一步挖掘和提煉政府的嵌入性干預模式,回答其如何破解“諾思悖論”,以此為鄉村振興背景下的農業現代化發展提供一定的現實借鑒。

     

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    農業現代化發展中政府干預的現實性與必要性

    在農業現代化發展中,政府的嵌入性干預是建立在產業調整的現實需求和介入的必要性基礎上的。結合城縣蘋果產業發展的現狀發現:由產品價格下降和技術變遷引致產業調整的內生性需求成為政府嵌入性干預的現實基礎;而小農經濟的市場滯后性與保守性導致產業結構難以實現自發調整,成為地方政府介入的必要基礎。以下便從現實性和必要性兩個層面分析當地政府介入蘋果產業現代化發展的原因。

     

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    內生性需求的產生:產品相對價格下降與品種技術更新

    林毅夫認為誘致性需求的轉變受制于制度選擇集的改變、技術的改變、要素和產品相對價格的變動與其他制度安排的變遷四個因素。隨著市場經濟的發展,農民具有自主選擇權,選擇集的改變基本是既定的;同時制度的變遷必然不是單一的,其他相關制度安排也會隨之變化。基于此,本文主要以產品價格的相對變動與技術的改變來分析政府嵌入性干預的現實基礎。

     

    第一,產品價格下降。城縣南部塬區六個鄉鎮是全縣的老果區,家戶基本都以果業為生,相較于種植糧食作物,農民的家庭收入翻了一番。但是近幾年因為種植面積擴大,蘋果產品明顯開始供給過剩,越是豐收年,本地蘋果越容易滯銷,甚至出現傾倒現象。本地蘋果產量在30004000/畝,價格一般在23/斤,每斤蘋果的成本至少1元,對果農而言,價格不到2/斤就要虧損。蘋果價格的下降還源于以小農家庭經營為主的果農在激烈的市場競爭中處于劣勢地位。當地的蘋果沒有形成統一的銷售市場,主要以各地商販上門收購為主,近幾年因為蘋果產業市場行情較差,商販開始將成本和市場風險轉嫁給果農,原本由商販收購儲存冷庫再銷售的模式,轉變為果農自己存庫等待商販收購?傊,近幾年蘋果價格持續下降,果農收益大幅減少,因而具有很強的調整產業的內生需求。

     

    第二,技術與產品的更新。蘋果價格的下降也取決于產品競爭力的下降。本地的蘋果產業面向全國乃至國際市場,全國市場的形成加劇了蘋果產品的市場競爭,本地老果區的蘋果因粗放管理和品種老化,在市場競爭中不占優勢。隨著蘋果產品技術的更新,極少數果農開始意識到蘋果品質的重要性,嘗試走品牌化道路,“蘋果論個賣而不是論斤賣”。除了全國市場的競爭,本地蘋果市場的競爭也開始增大,尤其是引進高校的科研成果,在全縣范圍內推廣新品種和新技術,新果區開始普遍栽植新品種,蘋果產業在全縣推廣開來。新品種與新技術的推廣、更新對老果區的果農無疑是一大沖擊,老果區的蘋果產業經濟價值進一步下降,促使果農不得不嘗試更新產品。

     

    蘋果產品相對價格的下降與品種技術的革新,導致老果區的蘋果品種面臨老化困境,原有產業樣態已無法滿足果農需求,技術革新后的新品種帶來潛在的更大收益,這就亟須對既有產業進行調整與升級。當地少數具有高市場敏感性的果農,在政府大面積推廣新品種之前就已經開始有意識地進行產品更新,將少部分果園復墾休耕栽植新品種。由產品價格下降與新技術研發帶來的產業轉型升級的內生需求,成為政府干預產業現代化發展的現實性基礎。

     

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    政府干預的必要性:小農經濟的市場滯后性與農戶的避險行為

    產業現代化發展內生性需求的產生,奠定了政府干預的現實性基礎,但小農經濟固有的弊端也導致這一內生性需求難以自發調整,因此需要地方政府的有效干預。小農經濟的市場滯后性及其家庭本位的避險行為均成為小農自發調整產業的羈絆,政府干預具有切實必要性。

     

    其一,小農經濟的市場滯后性。小農經濟是在自然經濟基礎上發育而來的,傳統小農經濟具有排斥商品化的特點,隨著市場經濟的發展,小農經濟也開始進入市場。但是整體而言,當前小農經濟仍然是勞動密集型經濟,小農仍然具有很強的以勞動力過密化投入替代資本技術投入的觀念;且小農經濟是家庭經營模式,在半工半耕結構下,小農經濟服務于家庭發展而非經濟效益最大化,故而小農經濟具有內在的去市場性特點。蘋果作為經濟作物是勞動和市場雙密集型產業,相較于糧食作物的生存經濟,蘋果產業是以追求貨幣收入最大化為目標的,因此其市場導向性更強。但是調研發現,城縣的果農并沒有很強的市場敏感性和應對市場的能力,這與當地蘋果市場經濟發育不充分匹配。當地雖是規模較大的蘋果產業基地,但是并未發展起完善的市場體系,尤其是在銷售環節,果農并未直接對接市場,而是與分散的小商販打交道,因此其市場化能力仍然較弱,具有明顯的市場滯后性。小農經濟的市場滯后性使其對市場變動的感知較為遲鈍,自發性的產業變遷也更為緩慢,需要借助政府力量推動。

     

    其二,農戶的家庭本位與避險行為。小農經濟是典型的家庭經濟,是以家庭內部男女性別分工為基礎展開的勞動密集型生產經濟。小農經濟具有很強的家庭本位導向,也即小農經濟是服務于家庭再生產的。在當前打工經濟與城市化背景下,小農經濟更是“半工半耕”結構中重要的組成部分,是家庭順利實現向上流動的經濟基礎。以家庭發展為導向的小農經濟是保守自足的,因其不是指向最大化經濟利益,而是為了家庭的穩定持續發展。小農經濟基于家庭本位的保守性影響其經濟行為,當地的果農在經濟決策中表現出明顯的避險行為。隨著蘋果價格的波動與技術產品的更新,越來越多的果農開始意識到產業結構調整和更新的必要性,但是在對新技術不熟知、新品種效益不明晰的情況下,絕大部分果農并不敢貿然行進。大多數果農仍然保守,維持老果樹,以更大勞動力投入進行更精細化的管理,這顯然是治標不治本的。

     

    總之,蘋果產品價格的下降與技術的更新,引發產業調整的內生性需求,為政府干預奠定了現實性基礎。小農經濟的市場滯后性與家庭本位的保守避險行為阻滯產業發展的自發性變遷,需要政府以行政干預的方式嵌入需求結構,引導果農推進產業的現代化發展。

     

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    農業現代化發展中政府嵌入性干預的運作邏輯

    在厘清政府介入產業現代化發展的現實性與必要性基礎上,還要進一步探討在此過程中政府嵌入性干預的運作邏輯。從城縣蘋果產業發展的實踐經驗看,政府所扮演的角色和行為發生了明顯變化。20世紀90年代初期推行蘋果產業時,當地政府主要采用了行政力量強制干預的邏輯,村民在政府強壓下栽種,但往往是上級剛檢查完,村民就立即拔除樹苗。一直到2005年,少數栽植成功的蘋果開始見效益,果樹種植才真正鋪開,2006年全縣蘋果栽植面積突破10萬畝。2012年新技術新品種的研發驅動本地政府進行蘋果產業的更新,當地政府不再單純采用強制手段,而將行政干預與結構嵌入相結合,激活果農的自發種植與更新意識。具體來說,政府一方面堅持行政包干制的強制性干預方式,這是政府干預力度與合法性的保障;另一方面將行政干預有意識地嵌入當地社會結構,也即根據蘋果產業發展的區域差異有針對性地差異化推動蘋果產業的現代化發展。

     

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    以多樣化的行政包干制為干預保障

    行政包干制是與行政科層制既相互區別又相互補充的一種治理機制,其采用政治動員方式將縣域范圍內行政科層制難以解決的重要行政業務與治理事務轉變為黨組織的政治任務,充分調動和整合全縣政治、行政和社會資源集中完成。行政包干制的政治動員方式通過政治責任和壓力的傳導彌補科層制部門職員動力不足的問題,而其結果導向的考評方式也給地方相對寬松的自由裁量權。城縣在蘋果產業調整中,因為果農自發更新新品種緩慢,縣鄉政府采用行政包干制的方式推動產業的現代化發展。具體來說,主要采用三種包干形式:一是層級包干,即縣鄉村三級干部分點分片包干,采用“1+1”模式,比如一個縣級領導包抓一個蘋果示范園。二是分類包干,即行政干部抓產量,技術干部抓質量,行政和技術兩手抓,不僅看栽種面積,更要看成活率。三是定點包干,即領導和技術員尤其是技術員定點包干,各村農民技術員定點抓本村,縣鄉技術站職員有選擇性地在不同村進行定點指導與扶持。如此就把蘋果產業發展任務以行政包干的方式落實到各個黨員干部主體責任上。

     

    行政包干制的激活取決于目標責任制。目標責任制是把行政總目標層層分解、細化,形成一整套以目標為基礎的指標體系作為對各級組織的考評依據,并通過上下級部門逐級簽訂責任書的形式予以實現的一種機制。這種目標責任制的形式不僅落實了行政包干制的包干責任,還通過目標完成進度實現對各級落實產業發展任務的監督與考核。城縣在行政包干制基礎上通過目標責任制的方式將行政任務下達各級。以赤鎮為例,赤鎮作為全縣的老果區之一,主要種植喬化果樹,其技術更新也以喬化木的郁閉園間伐改造為主。2019 年赤鎮果業工作管理考核指標按照百分制設置了六項內容:組織領導(10分)、宣傳培訓(10分)、果樹栽植(20分)、果園管理(50分)、社會化服務(5分)、加工營銷體系(5分)。整個考核體系主抓果樹栽植與果園管理,占70分。其中果樹栽植對新品種矮化栽植和喬化短枝栽植有面積和成活率要求;果園管理對新技術的要求和管理有明確的任務指標,所占考核比重也較大。由此可見,政府在蘋果產業現代化發展中主抓新品種和新技術的推廣與落實,助推內生需求導向的產業現代化發展。

     

    行政包干制通常運用于行政任務中,本地也將其運用到農業發展中:一方面,實現行政力量的最大化下沉,尤其是目標責任制的制約,引起各級行政組織的重視,從而保障農業經濟現代化發展的順利轉型;另一方面,多種包干形式的采用適應農業經濟發展的特點,既依托層級包干進行整體促動,也通過定點包干實現以點帶面,同時借助分類包干,形成有機的分工與合作,這種多樣化包干形式中和了單一行政包干制的單向強制性,在行政力量保證的基礎上,進行多元化的引導式干預。此外,行政包干目標責任制的劃分緊緊圍繞品質和技術更新展開,行政干預以此為手段降低其外溢成本,提升產業升級發展。

     

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    以本土區域差異為嵌入基礎

    區域差異是典型的空間概念,但空間的差異形塑不同的社會結構,也往往帶來經濟結構的差異。因此,不同區域下的社會情境具有多樣性與差異性,產業現代化發展的政府干預要嵌入本土社會區域情境,以具體情境有針對性地進行行政包干,才能避免政府過多干預導致的政府失靈。與區域差異的嵌入邏輯相對的是行政干預的“一刀切”,“一刀切”是上級為監督下級政策執行而采取的一種相對公平的干預策略,這種自上而下的策略通過強激勵的方式進行動員,本質上是應對上級檢查的一種權宜之計?陀^而言,“一刀切”在臨時性工作中具有簡單高效性,但是農業現代化發展是長線工作,是戰略性而非策略性事宜,這種簡單的方式具有明顯的去科學性。尤其是“一刀切”試圖以標準化、規范化的方式對接差異化、不規則的具體社會事務,必然發生目標偏離,造成行政干預的“諾思悖論”,導致政策執行的形實分離。政府的嵌入性干預并非“一刀切”的運作邏輯,而是建立在本土區域差異的情境多樣性基礎上的嵌入邏輯,如此才能有效推進政府在產業現代化發展中的行政干預。

     

    具體到城縣,城縣地廣人稀,地形差異較大,有山、塬、川三種地形,不同地形的氣溫、降水量等均有差異,對蘋果產業種植具有不同的影響;诖,城縣在全縣產業發展布局中,根據區域內的差異進行差異化的調整,也即在山區推行以畜牧養殖為主、山地喬化蘋果為輔的產業類型,在川區主要推行大棚蔬菜種植,在塬區則主打蘋果產業。單就蘋果產業的發展,地方政府在推行產業更新時也實行了分類施策。2012年以來,全縣示范推廣了“老果園提質增效、旱地矮化密植、優質苗木繁育”三大技術,以三大技術為依托分區域進行產業的現代化發展。其中南部塬區六鄉鎮的老果區因為主要是喬化園,在產業升級中主要根據喬化木特點,推廣以間伐為主的郁閉園提質增效改造技術;北部塬區六鄉鎮新果區,主要推廣新技術也即以矮化中間砧苗木為主的旱地矮化密植高效栽培技術;此外,根據多重考察的綜合結果,選定蔡鄉建立全縣優質蘋果苗木繁育基地,著力繁育適宜全縣蘋果栽植的優質本土化苗木。

     

    綜上,基于城縣蘋果產業發展的現實經驗發現,政府在產業現代化發展中的運作邏輯發生了轉變,從強制干預轉向嵌入性干預。嵌入性干預的邏輯本質上是以干預為底色,以嵌入為基礎的一種干預方式。因此,政府一方面要借助行政包干制和目標責任制激活干預機制,另一方面要立足區域差異和多元情境奠定嵌入基礎。如此,在農業現代化發展中,政府的介入同時堅守區域差異的嵌入邏輯與行政包干的干預邏輯,也即踐行嵌入性干預的運作邏輯。

     

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    農業現代化發展中政府嵌入性干預的實踐機制

    顯然,政府在蘋果產業發展中堅守嵌入性干預的運作邏輯,然而政府的嵌入性干預在具體實踐中是如何展開的,這是我們認識政府嵌入性干預的關鍵。農業現代化發展直接關系到技術、市場和經營主體。技術是農業轉型升級、實現現代化發展的關鍵;市場是農業現代化發展的試金石,農業現代化革新根本上取決于其與市場現代化需求的契合及其在市場中的位置;農業經營主體是推動農業現代化的關鍵主體,是農業能否邁出現代化發展之路的基礎。政府力量恰恰是嵌入這三個基礎要素、通過嵌入性干預激活農業現代化發展的內生性力量。以下從這三個方面剖析政府嵌入性干預的實踐機制。

     

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    行政與技術互嵌下的公共性再造

    農業現代化發展的關鍵在技術革新,尤其是管理技術的更新。但是技術革新不是分散農戶可以自主實現的,有以下兩方面原因:一方面,技術革新是建立在專業化知識和深度試驗基礎上的,分散經營主體自我革新技術的成本顯然過高;另一方面,技術作為第一生產力和核心競爭力,天然地具有壟斷性、私密性和排斥性,即使少數經營主體摸索出新經驗,具有競爭性的經營主體之間也難以實現技術共享。農業現代化發展是一個系統性和整體性的工作,并非少數經營主體的偶然事件,這就需要國家行政力量介入。政府的行政干預不是完全強制性的,而是嵌入農業技術體系,以行政力量干預技術供給,形成與技術的互嵌,打破技術壁壘,實現技術服務的公共性供給,推動農業現代化發展的技術革新。

     

    行政與技術的互嵌本質上是行政力量對私密技術的公共性再造,也即通過行政的公共性力量嵌入私密的技術體系,以公共性的方式承接技術的傳播中介,實現農業現代化發展的公共性技術供給。這就要求激活一線的技術員,以行政吸納或半吸納的方式,賦予技術員以公共性和合法性身份,實現技術員的公共性傳播和技術輸入。城縣與高校合作成立蘋果試驗站,借助高校專家力量公開遴選出100名專職農民技術員,覆蓋全縣果園。一方面,通過對技術員的半正式賦權,以考核激勵方式將嵌入熟人社會內部的農民技術員激活,解決技術服務供給的“最后一公里”問題。其中,將農民技術員有意識地吸納為村組干部,村組干部與技術員雙重身份的重合,使村組干部的公共性身份為技術服務公共供給提供合法性,而技術的稀缺性與權威性同時轉化為村組干部的治理能力,由此形成行政與技術的互嵌。另一方面,在縣、鄉、村三級建立技術層級供給體系,形成“縣有果業局與蘋果試驗站,鄉有果業站,村有合作社,組有技術員,戶有明白人”的技術供給網絡,以整體性干預激活技術供給的內生性力量。

     

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    行政與社會互嵌下的吸納機制

    農業現代化發展首先要求規模效應,沒有一定的規模體量,很難推動農業現代化的整體性發展。規模在產業發展中是一個很重要的概念,決定與市場對接的交易成本及產業結構的制度轉型成本,同時也影響社會參與性。具有規劃性的規模發展是農業現代化轉型的前提,這就需要農業的區域性統籌發展與整體性推動。當然,農業現代化發展作為一項系統性工程,是一個長線工作,不能一蹴而就,這就要求政府的行政干預不是點狀的,而是面狀的,是一種全覆蓋的整體性干預與嵌入。因此,政府的嵌入性干預不僅要解決農戶與技術和市場對接問題,還要解決農戶與社會的互動問題,也即如何營造農業現代化發展的社會氛圍,形成對經營農戶的整體性吸納,激發農戶自發自覺的意識和力量。

     

    在農業現代化發展中,行政干預與社會的嵌入,本質上是撬動農業發展的社會性結構,塑造農業的社會發展面向及其整體氛圍,其不是改變社會結構,而是嵌入社會結構,以行政力量激活社會結構的內生性力量,形成農業現代化發展的基礎推動力。具體而言,首先是農業現代化發展的全域打造與謀求政績的私利邏輯主導下的造點不同,全域打造是在全域范圍內推動,是作為普惠性資源輸入的,是整體提升的邏輯,其不會造成區域內發展的不均衡;其次是將農業現代化發展作為重點性的日常工作推進,而不是將其視為階段性工作,而是以公共利益為導向,立足于長遠發展目標的戰略布局,進行長線發展。這種整體性的推動與公共品普惠性供給,改變了農業現代化發展的社會基礎,使原本碎片化、分散化的發展樣態,變為組織化、體系化的發展結構,由此形成農業現代化發展的全域互動,從而不斷吸納全民參與,激活農業經營主體的自發力量,形成社會合力,推動農業快速轉型升級與現代化發展。

     

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    行政與市場互嵌下的帶動效應

    中國的農業經營主體還是以小農為主,如何激活小農群體是農業現代化發展的根本。小農具有兩個鮮明的特點:一是保守自足性。小農是嵌入家庭的,其生產的邏輯是家庭發展邏輯,因此規避風險的求穩心態是其首要經營邏輯,這無疑阻滯了農業現代化的發展。二是小農的狹隘性。小農只看重眼前的短期利益,只要當下農業現代化發展的利益足夠顯性和穩定,小農自然會趨之若鶩。因此,小農雖然天然具有去市場的特點,但同時又是最易被市場吸納的。如何凸顯市場效益,帶動農戶自主革新,實現農業現代化發展是行政力量干預的關鍵。

     

    政府嵌入農業市場體系,并非直接干預市場供求乃至市場價格,不是以行政力量替代市場,而是引導農戶與市場對接,實現二者直接的有機互動。在此意義上,政府干預的不是市場本身,而是市場中的經濟主體,尤其是典型主體的示范帶動效應。政府以行政干預的方式將典型群體的典型性凸顯出來,將政治權威意識形態植入群眾的日常生活中,借助典型群體的社會身份,在熟人社會中塑造一個非正式的日常性權力網絡,吸引群眾參與。也即政府干預以“樹典型”的方式,嵌入市場經濟體系,通過典型群體與市場的顯性效益對比,及其與普通農戶的熟人信任關系,激活市場的利益吸納機制,帶動廣大農戶參與農業革新與現代化發展。城縣政府樹典型的方式有兩種:一種是打造產業示范園進行示范帶動;另一種是通過黨員干部和社會能人進行示范引領。前者可以標準化對接技術與市場,卻難以在小農戶身上復制;后者則可以與小農戶的需求對接。具體而言,政府以黨建為抓手,以行政包干制為契機,有效實現對村級黨員干部的政治動員,并通過組織參觀學習的方式吸納社會能人,借助其關系網絡和經濟示范效應,帶動農戶自主嵌入農業市場,調整農業產業。

     

    整體看,農業現代化發展的顯著成效得益于政府的嵌入性干預對技術、市場和社會等多元體系的再造,激活多元體系中經營主體的自主力量,由此形成外生干預與內生力量的互嵌,從而實現農業現代化發展的快速高效推進。

     

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    政府的嵌入性干預與諾思悖論的破解

    “諾思悖論”指向政府干預與經濟發展之間的矛盾關系,經濟增長的關鍵是經濟制度的根本性變遷,政府強制性干預在制度供給上的規模優勢與組織力度,有效降低了制度供給的組織成本與監督成本,克服自發經濟轉型的制度供給不足與“搭便車”問題,但是其強制性干預也容易造成制度供給與內生需求脫嵌,增加交易成本,阻滯經濟增長。簡言之,政府干預在經濟發展中具有雙面性,這根源于政府角色的二重性:政府既具有實現社會效益最大化的面向,同時也具有實現自身租金最大化的目的。如何實現二者內在公私價值的有機平衡是關鍵。政府公私價值的傾向往往決定政府在經濟發展中的介入方式,政府的強制性干預無疑引發其對市場機制的扭曲,而政府的完全放任又將誘發自由市場失效,政府“越位”乃至政府“缺位”都將產生政府干預市場的失靈,乃至有學者將其歸咎于政府的“軟政權”性質。但通過對城縣蘋果產業的考察發現,政府的嵌入性干預并未帶來市場失靈,反而有效破解了“諾思悖論”。這一方面得益于以發展為導向的嵌入性干預有效彌合了政府公私價值的沖突;另一方面則在于嵌入性干預的嵌入結構制約了政府干預的限度,從而有機平衡了政府與市場的關系。

     

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    發展導向下政府公私價值的彌合

    “諾思悖論”的根源在于政府公私價值的內在沖突,以公共利益為取向的政府干預顧及社會整體效益,而以私人利益為取向的政府干預則可能忽視社會的負外部性問題,造成對社會的掠奪。易被忽視的是“諾思悖論”建立在資本主義私有制國家性質之上,而中國作為社會主義公有制國家,國家利益與人民群眾的根本利益是一致的,不存在“諾思悖論”產生的制度基礎。但是作為組成政府的微觀主體——地方政府,在政治錦標賽競爭體制下,其基于政績競爭具有統治者自我效益最大化的傾向,從而“可能成為公共利益的威脅”,由此產生“諾思悖論”。經濟發展的具體政策往往恰是由地方政府完成的,如何規避地方政府的公私價值沖突是破解“諾思悖論”的關鍵。

     

    從政府嵌入性干預實踐看,其嵌入性干預遵循發展主義的邏輯,也即政府的嵌入性干預旨在實現農業現代化發展,這種發展導向與地方政府的政績目標具有內在耦合性,由此彌合了政府公私價值的沖突。在發展導向下,最易出政績的是經濟發展,經濟發展同時也與地方政府稅收緊密相關,因此發展經濟不僅有利于推動地方社會發展,也滿足了地方政府租金最大化的需求;诖,政府干預地方經濟發展的目的不在干預本身,而在發展指向上。如政府行政干預的目標責任制主要集中在農業發展的現代化管理上,其他事項并未過分要求,也未追求過高標準,所定任務基本在鄉鎮能力范圍內。因此以發展為導向的政府嵌入性干預將地方政府的公私價值統合起來,打破二者的沖突,保證政府干預的效度。

     

    當然,這一發展導向對公私價值的彌合根本在于政治價值對行政力量的統合。不同于西方國家政治與行政的二分,中國政府是黨政統合體制,中國共產黨領導下的黨政體制不僅是領導體制,也是治理體制,其作為超越性政黨將公共性政治價值融于行政管理中,能有效克服科層官僚的內在自利性。政府的嵌入性干預就具有明顯的政治統合與行政干預有機結合的特點:一方面,政府采用行政包干制的方式,保證其干預力度;另一方面,政府的嵌入性干預借助政治統合力量,注重融合行政、技術、市場和社會多元化治理力量,形成系統性介入體系,彌合單純行政介入的弊病。由此,實現政治價值與行政干預的結合,消解政府公私價值的沖突。

     

    2

    嵌入結構中的政府與市場關系的平衡

    政府公私價值的沖突導致“諾思悖論”的產生,因此帶來政府與市場關系的失衡。破解“諾思悖論”不僅要彌合政府公私價值的二元沖突,也要在具體實踐中處理好政府與市場關系的平衡。前者是后者實現的根本,但是在具體實踐中,前者更指向政府干預的效度,后者則更指向政府干預的限度,把握政府干預的限度才能有機平衡政府與市場的關系。

     

    “諾思悖論”意義上的政府,更多是國家意義上的政府,是在更為宏觀抽象的基礎上討論國家與經濟的關系,但在經濟發展中,地方政府往往發揮重要作用。楊瑞龍在制度變遷的三段論中提出“中間擴散型”的理論假說,將地方政府視為國家權力中心與經濟個體之間的溝通橋梁,以化解“諾思悖論”。但是其所指代的地方政府是中介角色而非主體角色,地方政府作為獨立利益和權力主體,同樣是制度的強制供給者。并且,相較于中央政府的抽象宏觀把控,地方政府在具有半熟人性質的縣域社會中對地方經濟結構與微觀經濟主體概況更為了解,因此其干預更具針對性。不僅如此,嵌入地方社會的地方政府所形塑的嵌入結構,使其干預不是直接作為外生力量輸入,而是作為誘導性力量嵌入當地農業社會生態與農業發展結構。如政府干預是從黨員干部入手,由黨員干部帶頭,引導和吸納普通農戶參與產業的現代化革新和發展。

     

    在嵌入結構中,地方政府的干預有兩方面:一方面作為行政強制性力量介入農業現代化發展的技術、市場和社會體系,以行政干預的方式引導和激活各個體系;另一方面作為政治誘導性力量激活農業現代化發展的內生性社會力量,以結構嵌入的方式營造發展結構,推動農戶生產的自發革新。這種自上而下的強制性力量與自下而上的誘致性力量相結合的嵌入性干預,打破了政府強制性干預對內生需求的割裂,從而科學厘定政府的干預限度,有機平衡政府與市場的關系。質言之,地方政府的嵌入性干預以嵌入為干預限度,干預的邊界在于以干預力量激活內生力量,形成外生力量與內生力量的有機嵌入和互動。

     

    概述之,地方政府的嵌入性干預以發展為導向,基于黨政體制對政治價值與行政干預的統合,彌合地方政府公私價值的二元沖突;同時在地方嵌入性結構中,以嵌入為干預限度,有效厘定政府強制性干預與誘導性變遷的邊界,平衡政府與市場的關系,從而有效破解“諾思悖論”。

     

    6

     

    結論與討論

    產業興旺作為鄉村振興的重點,關鍵在于以鄉村農業為基礎,實現農業現代化發展,但是以何種方式、如何推動農業現代化發展需要進一步的實踐探索與理論總結。本文基于甘肅城縣的蘋果產業,通過對產業發展中政府干預行為的分析,提煉出“嵌入性干預”概念,并從現實必要性、運作邏輯及實踐機制三個層面予以論述,以此回應政府的嵌入性干預如何有效破解“諾思悖論”。研究表明:產業現代化轉型的外部壓力與內部阻梗需要政府介入。地方政府采用嵌入性干預方式,以多樣化行政包干制為保障,以本土區域差異為基礎,通過行政對多元力量的撬動與整合,激發產業發展的內生力量,由此順利實現農業產業的現代化發展。這種以發展為效度、以嵌入為限度的嵌入性干預,彌合了政府公私價值的沖突,平衡了政府與市場的關系,從而有效破解了“諾思悖論”。

     

    農業現代化發展無疑是漸進的過程,應遵循農業發展的自身規律與經營主體的自身需求,進行有序推動,但是當前基于鄉村振興的政治性任務,一些地方政府過于激進,以產業興旺為抓手來推動鄉村振興,帶來產業發展的可持續性問題。在當前人財物不斷外流的鄉村社會中,鄉村衰敗具有不可逆的趨勢,鄉村振興要立足鄉村自身結構性樣態,在鄉村既有經濟條件基礎上有針對性地推動產業發展。在此過程中不能純粹以行政力量強制性供給方式直接輸入,而應該在產業發展內生性需求產生的基礎上,以有限乃至嵌入性干預的方式推動產業誘致性變遷。在此意義上,甘肅城縣地方政府在蘋果產業發展中的嵌入性干預模式無疑為當前鄉村振興背景下的農業現代化發展提供了借鑒。

     


  • 責任編輯:whj
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