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  • 賦能基層: 農村人居環境整治的 “峨山模式”
  •  2021-03-31 09:14:49   作者:夏柱智   來源:三農中國   點擊:   評論:0
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  • 此文刊于安徽省省委政研室《決策》雜志2021年3月

    從安徽省蕪湖市繁昌區峨山鎮的經驗可以看出,打造人居環境整治的樣本的密碼就是“賦能基層”,就必須充分信任和激活基層組織,賦予基層組織創新治理機制、調動農村內部社會力量的能動性。

    一、第一場硬仗

    人居環境整治關乎農民美好生活,也是社會治理水平的重要體現。從2018年開始,人居環境整治成為地方政府的一項中心工作,是鄉村振興戰略的“第一場硬仗”。近幾年筆者在全國各地調查,很多基層干部講,人居環境整治是當下最重要的工作,也是最難的工作。難的是:農民是分化的,農民思想觀念并不是整齊劃一的。人、財、物流出農村的背景下,農村主要人口是老人,他們思想觀念的轉變不是短期能實現的。另外,人居環境整治涉及的大多是一些小工程,其具體內容包括基礎設施建設,還包括廁所糞污、農村垃圾、生活污水等治理,這些工程建設涉及千家萬戶,屬于社會治理層面。因此政策執行需更加注重依靠農民,依靠基層組織。然而依靠農民群眾卻不容易。

    為了盡快完成上級任務,一些地方政府“大包大攬”,用工程化的理念,完全依靠“項目制”方式推進,政府取代農民成為人居環境整治的主體,整治內容、整治方式、整治后如何長期維護等,都是政府說了算。政府在辦好事,然而好事不好辦,很容易把民生工程辦成“民怨工程”,帶來很多問題,諸如人居環境整治效率低、耗費資源過多、農民“等靠要”思想嚴重、政府負擔過重,成為基層主要的治理困境。

    近期筆者在安徽省蕪湖市繁昌區峨山鎮調研人居環境整治工作,則發現一番新景象。峨山鎮地處繁昌東郊,境內主要是丘陵山區,分布有萬畝竹林,是蕪湖市和繁昌區重要的生態屏障。該鎮人口2萬多人,8個行政村,經過三年人居環境整治行動,該鎮獲得市級人居環境示范鎮的榮譽稱號。作為示范鎮,峨山鎮不僅通過項目資源的持續投入,快速提升了轄區內人居環境質量,而且從基層治理的角度,探索出可持續的人居環境整治模式,他們自稱“峨山模式”。筆者認為,這一模式的密碼是“賦能基層”,充分信任和激活農民群眾和基層組織,政府不再大包大攬,尊重農民主體性。

    二、激勵農民群眾籌資建設村莊

    人居環境整治的首要工作,是要完成村莊基礎設施提檔升級工程,不僅道路要硬化,而且村莊還要亮化、綠化、美化。稅費改革后,農村基礎設施建設越來越由公共財政承擔。鄉村振興背景下,財政投入進一步增加,農村基礎設施建設進一步延伸,那些村莊內部的道路等基礎設施如何建設,成為一個問題。一些地區尤其是貧困地區,為了減輕農民負擔、最快地完成鄉村建設,政府完全承擔村莊基礎設施建設成本。政府大包大攬的后果就是農民、村集體“等靠要”,如峨山鎮沈弄村支部書記趙永革所說,“靠在墻角曬太陽,等著政府送小康”。峨山鎮對此非常警惕,極力避免這一點。

        峨山鎮地處皖南,村莊社會有一定的認同和行動能力,一些小的建設項目,本可以自籌資金解決,政府只需要發揮引導作用。近5年來,峨山鎮沈弄村的村小組道路亮化工程已經完成80%,方沖自然村是最早完成的,這完全是農戶自籌資金建起來的,村發揮組織、引導、動員作用,主要依靠村民小組長、黨員、代表。裝路燈的成本不高,把路燈裝在電線桿或墻角處,燈具費用大約幾千元,電費并不多。裝上路燈,沈弄村的人居環境提檔升級,農民也享受到諸多便利,有利于進城務工農民下班回家、接送學生回家、傍晚散步鍛煉、防盜等。

        如果涉及到稍大的工程建設,各級財政資金就要支持村莊,目前主要包括“一事一議”、市委組織部“雙聯系”兩個政策,均屬于“以獎代補”性質,針對的是村莊內部的公共基礎設施建設,然而并不是無條件輸入的! 一事一議”是國家層面的項目,前期主要用于修路,在鄉村建設中發揮了很大作用!耙皇乱蛔h”項目要求受益農民群眾依據工程預算,先行籌資和提供路基,誰先做好前期工作,項目就給誰。這有利于真正激活農民群眾籌資籌勞的積極性,防止了“一事一議”背離其初衷!半p聯系”屬于地方性項目,是蕪湖市委組織部在2016年提出的,用于扶持村莊民生工程。市委組織部每年在全市選20個村莊,給予200萬元資金支持。按照項目投放的政策,村莊自籌1.5萬元可以申請使用7萬元,籌資7.5萬元可以使用10萬元。作為鄉村振興的示范村,沈弄村過去幾年成功實施了兩個“雙聯系”項目。

    三、賦予村級組織改廁責權

    “小廁所,大民生!痹诟鞯,改廁均是重點推動的工作,被稱為“廁所革命”。在峨山鎮,2010年左右就開始改廁工程,采用磚砌三格式化糞池的樣式,政府驗收合格農戶補貼300元。當時衛生廁所的標準比較低,主要是缺乏嚴格的密閉措施。從2018年開始,地方政府啟動新一輪改廁工作,2020年要求完成90%的比例。在實踐探索中,汲取鄉村干部、農民群眾的建議,峨山鎮探索出了改廁的新機制,即上級政府提供項目資金,鄉鎮政府負責項目實施,再由村組織村內“泥水匠”具體施工。這一做法不同于全國大多數地區,也不同于前幾年政府統一招標實施的項目制。其本質是村級組織動員農村內部“鄉土人才”的力量。事實表明,這種改廁方式,效率很高,質量也有保障,成本還不高,地方政府和農民群眾都很滿意。

    鄉鎮干部講,“農村泥水匠參與改廁后,一個月的改廁數量超過正規企業半年施工的量!边@源于這些“鄉土人才”數量十分龐大。峨山鎮是個勞動力輸出大鎮,其中有很多泥水匠,每村有幾十人。他們平時就自組織起來,形成了小型的施工隊,承接農房建設等小工程。在標準化圖紙和驗收考核壓力下,村級組織的泥水匠施工隊也可以保證改廁質量。而且這些泥水匠和農民群眾有感情,是熟人、親人、朋友,他們有內在動力對改廁負責,這和外來施工隊不同。外來施工隊施工完成就走了,不可能盡心盡力,依靠政府或第三方監督是有限度的。由于是外村人,農民可能不賣他們的賬,不給水、不給電,導致施工受阻。本村泥水匠就不同了,“都是熟人,很客氣,一些熱情的農戶還邀請施工人員留家里吃飯,派一包香煙!

    在預算剛性約束下,組織村內泥水匠施工的最大好處,是施工成本較正規工程企業低得多。他們并不是工程企業,而是農村自組織,即使是其中的小包工頭,其獲利預期就是相當于或者略高于外出務工的工錢。沈弄村徐忠勝師傅給筆者仔細講了這個道理。一個磚砌式化糞池,機械挖坑費200元、磚頭砂石鋼筋等建筑材料費855元、人工費1050元,總計需要2105元。通常廁所建在交通不便的地帶,需要二次搬運,那么就需要增加費用,平均下來成本約2300元,而政府造價也僅有2300元,基本沒有利潤空間,就是賺個工錢。徐師傅坦言,“做廁所不賺錢,作為包工頭,個人要墊資幾萬元,而政府的錢撥下來,需要走程序,又要很長時間才能到賬!

     

       四、發揮村莊“理事會”的功能


    在鄉村建設中,項目落地涉及到籌資籌勞、占地拆遷、農戶庭院配套建設等,無一不和農戶打交道。從峨山鎮來看,一個重要的經驗是組織“理事會”,解決這些項目落地的問題。理事會原來是自然村層面成立的臨時性社會組織,一般是源于特定的鄉村建設。隨著人居環境整治持續推進,理事會這個社會組織有必要保留下來。

        東島村是2016年省級美麗鄉村示范點。政府之所以把項目落到該村,有兩個原因:一是該村的生態優勢和歷史文化底蘊,該村是唐朝詩人李陽冰后裔集聚地,出過12位進士、8位舉人,是遠近聞名的村莊;二是該村理事會的有力組織,這是更為根本的原因。該村2012年成立理事會修家譜,2013年重建了“門樓”,作為村莊榮譽的象征,2014年自發修建道路。政府鼓勵在東島村這樣的村莊做美麗鄉村建設示范點,也對項目實施十分放心。該村支部書記李克文表示,“群眾投入得越多,回報就越多,猶如釣魚一樣,用蚯蚓能釣鯽魚,用螞蚱就能釣草魚!

       理事會的功能發揮來源于村莊社會內部。理事會有一名會長、四名副會長,來自于村莊老黨員、老干部、老村民代表等,均德高望重。理事會的主要工作是說服村民、調解矛盾,把項目建設轉化為村莊內部、農民認可的公共建設。理事會的治理方式是非正式的。理事會按照一個人口200元、一輛車300元籌資,籌到10多萬元!白约撼隽隋X,覺得這個美麗鄉村和他有關!闭l有義務出錢是群眾民主決定的,外出工作的非本村戶籍人口也要出資,“這些人逢年過節要回來,人家出,他不出,沒有面子!被I資也是解決矛盾、形成共識的過程,“出錢并不是目的,而是手段,在出錢的過程中把農民的‘怨氣’消掉了! 有7個農戶在上次村莊道路修建中,已把門前道路硬化了,他們不愿意再籌資,除非理事會把上次建設支出退回。理事會通過上門做工作、組織外出參觀、動用村莊輿論壓力,使其主動籌資。有農戶家門口沒有規劃路燈,農戶在籌資的同時,希望理事會能夠協調修路燈。項目規劃本身很難修改,但是理事會可以動用自籌資金解決這些問題,化解這一矛盾。

       東島村的案例說明了村莊理事會的重要性,可以治理那些細小瑣碎、合情合理,而政府難以直接治理的公共領域。村莊內部并不是沒有矛盾,關鍵是矛盾不能長期積累,要找到矛盾化解機制。通過理事會組織,村莊矛盾得以化解,農民主動參與項目建設。這和政府大包大攬的效果完全不同,政府只想做好事,不注重動員農民,那么就不可避免會遭遇農民群眾消極甚至抵制,農民把項目建設當作行政事務,而不是村莊內部事務。

     

     

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