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  • 賀雪峰|宅基地、鄉村振興與城市化
  •  2021-07-05 22:21:58   作者:賀雪峰   來源:   點擊:   評論:0
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  • 宅基地、鄉村振興與城市化

     

    賀雪峰

    武漢大學社會學院

     

    內容提要:當前中國正處在快速城市化進程中。城市是中國經濟增長極,農村是中國發展穩定器。在城市化背景下面如何實現鄉村振興,關鍵在于理解鄉村振興的階段性。目前階段鄉村振興的主要目標是為無法進城的農民提供基本生產生活秩序。正是農村成為了最廣大農民的基本保障和進城農民的最后退路。有一種錯誤的主張,認為應該通過激活所謂農村宅基地這個“沉睡”的資本,為鄉村振興籌措資金,以建設一個強富美的鄉村。至少在目前階段,這種主張是不合時宜的,因為所謂激活的“沉睡”資本,實際上不可能創造出無緣無故的財富,不過是以農村宅基地為媒介以城鄉建設用地增減掛鉤政策為工具,將城市資源轉移到了農村,這種轉移又因為增減掛鉤政策工具的笨拙,造成嚴重資源浪費和資源配置的不合理。只有當城市化已經完成,中國已經走出中等收入階段,基本實現了現代化,中國的鄉村振興才有條件進入強富美建設階段。目前階段的鄉村振興重點應當集中在為需要繼續依托農業農村的兩億多農戶提供基本生產生活秩序的保底。

    關鍵詞:城鄉建設用地增減掛鉤  城市化  宅基地   鄉村振興

     

     

    鄉村振興是未來一個時期統領三農工作的重大戰略。如何實施鄉村振興戰略,是當前一個時期理論界和政策部門需要回答的問題。在城市化的背景下面,鄉村振興依靠誰?為了誰?錢從哪里來?這些都是需要回答的問題。有一種鄉村振興的思路,就是將農民宅基地與農民城市化進行人地掛鉤,通過盤活農民宅基地資源,既為鄉村振興籌集資金,又為進城農民提供進城的第一桶金,從而實現在城市化背景下面振興鄉村。具體地,人地掛鉤設計中,“建立健全城鄉統一的建設用地市場”,“深化農村宅基地制度改革試點,深入推進建設用地整理,完善城鄉建設用地增減掛鉤政策”,“探索建立全國性的建設用地、補充地指標跨區域交易機制”。這種設計中,農民進城了,他們讓出自己宅基地,讓出的宅基地作為城市建設用地指標進行城市建設,從而獲得城市建設巨額增值收益,將部分增值收益返還農村,就可以為鄉村振興提供資金來源。國務院參事夏斌在一次演講中提出一個問題“45萬億土地出讓金多少到了農民手中”,就是一個靈魂之問。原中央政策研究室副主任鄭新立在接受“搜狐財經”采訪時說“根據我的經驗,河南新鄉一縣的一畝宅基地,到地級市里能賣到20,異地到省會城市能賣到30萬,要異地賣給浙江和江蘇,就能賣到80-100萬,”“在我看來,農村集體經營性建設用地的市場化是一個必然趨勢。農村宅基地被稱為沉睡的資本”,被學界和政策部門寄以厚望。那么,宅基地是否堪當如此重任呢?

     

    一、中國式的城市化

    改革開放以來,僅僅40年時間,中國城市化率即由18%上升到60%,幾乎每年上升一個分點,更重要的是,中國城市化可謂“既快又好”,即中國城市化是以良好基礎設施和沒有城市貧民窟為鮮明特色的,與一般發展中國家城市化是完全不同的,中國城市基礎設施甚至不遜于歐美發達國家。

    中國式城市化是建立在兩個基礎上的第一個就是中國保護城鄉二元結構,即允許農民自由進城限制城市資本下鄉的體制,既為農民進城務工經商獲取非農收入提供了便利,又為進城失敗需要返鄉農民保留了退路。中國城市化進程中,很少會有進城失敗農民仍然滯留城市,城市也就沒有出現大規模貧民窟。進城失敗農民有農村退路,他們進城務工經商就無后顧之憂,就更加敢于在城市拚搏奮斗,中國農民因此成為中國城市化中最為積極主動的具有主體性的力量。進城農民當然希望有能力在城市體面安居,若不能在城市體面安居,農民也可以回到農村這個熟人社會過農村生活的體面日子,而不愿意漂泊在城市貧民窟中。

    這里面應當特別強調的一點是,保留進城農民返鄉退路,其重要意義在于保護相對弱勢的農民,是為弱勢農民提供基本保障;颈U喜粦斒袌龌顯而易見的道理。幾乎所有中國農民都有一個城市夢,都希望進城,農民希望的是體面進城,如果不能在城市體面安居,他們就寧愿回到農村。在未來相當長一個時期,不可能所有進城農民都可以在城市體面安居,保留農村退路對農民就十分重要,尤其對于缺少城市就業機會的中老年農民,農村退路對于他們極其要。

    中國式城市化的第二個基礎就是中國土地公有制。在中國土地制度安排中,土地不是財產而是生產資料。中國快速城市化不僅是人口城市化,而且是土地的城市化,土地城市化主要通過征收農村集體土地進行城市建設。

    因為土地公有且土地是生產資而非財產,城市化進程中,征收農村集體土地時的模式是,按土地原有用途進行補償,并安排勞動力就業,就使得征收用于城市建設的土地增值收益絕大部分都以“土地財政”的形式掌握到地方政府手中,并主要用于建設城市基礎設施。土地增值收益主要用于建設城市基礎設施,這是中國城市基礎設施甚至不遜于歐美發達國家的秘密所在。良好城市基礎設施為城市生產生活提供了便利,從而進一步提高了城市活力,城市也可以容納更多人口和更快發展生產力。城市生產力發展和人口增加需要更多城市建設用地,更多農村集體土地被征收為城市建設用地,城市有更多“土地財政”用于基礎設施建設,由此進入到城市發展的良性循環。當前中國城市化一直保持了這樣一種良性循環。

    有一種意見認為,如此征地,土地財政收入主要用于城市基礎設施,是對農民利益的剝奪。這種說法是錯誤的。第一,中國土地是公有的,不是私人財產,征收土地已按原有用途進行了補償且安置了勞動力或發放了勞動力安置費。第二,征收用于城市建設土地的升值來源于城市發展,而非土地本身。是土地位置而非土地本身產生了增值收益,這個收益來自于城市發展和城市規劃,而不是憑空而來。第三,被征地農民獲得了足夠補償,且農民盼征地成常識,因為征地補償比種地收入要高得多,因此出現了“征二代”“拆二代”的說法,甚至在一些城郊農村出現了土地食利者。第四,2006年取消農業稅后家開始向農村大幅度增加財政轉移支付,目前每年惠農資金高達2萬億。這個意義上講,中國土地制度防止了出現城郊土地食利集團,又將土地增值收益通過國家財政的形式反哺給了全體農民。

    也就是說,改革開放以來,又快又好的中國城市化是以中國特色的保護型城鄉二元結構和中國土地公有制度為基礎的,又快又好的城市為中國經濟快速成長和中國現代化提供了保障。中國當前仍然處在中等收入階段,要防止落入中等收入陷阱,最重要的就是要充分發揮中國城市化和現代化中的制度優勢。

     

    二、宅基地是“沉睡”的資本?

    以鄉村振興統領三農工作,是未來一個時期的基本方向。鄉村振興是歷史性任務,需要很長一個時,分階段分區域推進,因此,不同階段的鄉村振興具有不同含義。因為對鄉村振興戰略理解的差異以及不同地區經濟社會發展水平的差異,鄉村振興有多種不同的實踐樣態。

    總體來講,當前理論界和政策部門大都指望通過撬動農村宅基地改革,來籌措實施鄉村振興戰略所需巨額資金。

    按照人地掛鉤的設計,城市化也就意味著大量農民進城,進城農民不再需要農村宅基地,農民騰退出宅基地,形成城鄉建設用地增減掛鉤指標,將指標交易到城市作為新增建設用地指標,這樣一來,城市就獲得了新增建設用地指標,可以滿足城市化擴展的需要,以讓城市可以容納進城農民。城市購買增減掛鉤指標的費用流入農村,一部分給到騰退出宅基地的進城農民,讓他們帶著資源進城,一部分留在村集體作為鄉村振興建設資金。而且,因為城市新增建設用地的征收或占用是以進城農民退出宅基地復墾為耕地來獲得的,城市化占用的耕地農民進城退出宅基地形成新的耕地,中國城市化就不會減少耕地,或在耕地沒有減少的情況下面,中國城市化順利地獲取了建設用地。

    這樣看來,人地掛鉤城市化是一石多鳥的絕佳方案。

    這樣一種城市化進程中的人地掛鉤,更抽象的表達則是“要素市場化配置”,試圖借市場的力量來有效配置資源,同時完成好的城市化和好的鄉村振興任務。不過,這里的市場并非真正的市場,而是通過政策設計出來的市場,因為農民騰退出宅基地并不會用來進行城市建設,而只是將宅基地復墾形成耕地,從而形成農村建設用地的減少,再通過城鄉建設用地增減掛鉤制度,允許城市新增相應城市建設用地指標。也就是說,通過增減掛鉤政策人為設計出來一個土地要素市場,從而讓本來與城市建設用地無關的農民宅基地可以通過騰退復形成聯系,具有價值。既然是人為政策設計出來的,且制度設計的目標不是為了有效配置資源而是為了保護土地,這個時候的要素市場化配置,就只可能是一種特殊的市場。實際上,城市化占用土地需要城市建設用地指標,之前一直是由國家根據地方經濟社會發展要下達。指標是政策性的而非市場性的。

    宅基地與鄉村振興關系的更通俗理解,就是媒體報道時常用的宅基地是“沉睡”的資本,比如《人民日報》報道福建晉江宅基地改革試點的標題就是沉睡的資本 這樣被激活,介紹安徽金寨縣農村宅基地改革經驗時的標題也是“‘沉睡的資源這樣被喚醒,那么,這個“沉睡”的資源有多少呢?一般性的說法是大概有2億畝農村宅基地,因為越來越多農民進城,這2億畝宅基地的一半甚至更多可以騰退出來,作為“沉睡”的資本被激活,僅僅按每畝40萬元計算,就可以形成40萬億資本,這么巨大的資本用于鄉村振興,將對鄉村振興起到相當關鍵的作用。主張通過盤活“沉睡”農民宅基地來為鄉村振興籌資的學者很多,比如周其仁、鄭新立、劉守英、姚樹榮等等,對農村宅基地估值,從50萬億到100萬億都有,總之,這是一筆巨額財富,農民致富、鄉村振興將來都只能靠宅基地了。實際上政策部門受到這種思路的影響很大,之所以農村宅基地制度改革會不斷引發整個社會關注也與此有關。當前全國各級地方政府正在規劃鄉村振興,所有項目都涉到巨額資金投入,而幾乎所有地方政府鄉村振興資金來源都是計劃通過喚醒“沉睡”的宅基地資本。我們在調研中甚至不止一次聽基層干部說,現在鄉村振興不缺錢,缺的是思路,他們的意見也就是只要允許做宅基地文章,允許跨區域進行增減掛鉤指標交易,農村就可以通過指標交易獲取大量鄉村振興資源。

     

     

     

    三、宅基地何種意義上是“沉睡”的資本?

    宅基地是農民免費獲得無償使用的一塊用于建住房的土地,一般都是坡地、旱地或荒地。因為免費獲得無償使用,農民進城以后一般也就將宅基地退出來,種樹種大豆,條件好的改造為耕地種糧食,F在何以宅基地會引發廣泛社會關注,并突然之間就成為沉睡的資本了呢?

    宅基地具有兩個重要屬性一是區位,即每塊宅基地都處在一個特定區位上面,這是宅基地的自然屬性,二是政策屬性,即宅基地是用農民建房居住的農村建設用地。建設用地就是耕地。在保持18億畝耕地紅線以及最嚴格耕地保護的背景下面,城鄉建設用地增減掛鉤政策出臺,就使通過復墾宅基地為耕地,減少農村建設用地,增加了農村耕地,也就可以為城市增加相應的建設用地指標。

    現在的問題有二,一是宅基地本來只是集體為農民免費提供無償使用的一塊用于建住房的荒地,何以現在將宅基地騰退出來復墾耕地,就可以換取新增城市建設用地指標,且可以獲得比較高的交易指標收益呢?顯然,這并非是宅基地復墾創造出來巨額財富,而是拜增減掛鉤政策所賜,通過增減掛鉤政策,國家試圖將本應免費下達給地方政府的新增城市建設用地指標減少了,而地方政府通過增減掛鉤來獲得部分新增城市建設用地指標,從而以宅基地為媒介向農村轉移部分財富,正因此,有人稱中國增減掛鉤政策使中國農村宅基地具有類似英國土地發展的性質。無論通過增減掛鉤政策以宅基地為媒介將城市資源向農村轉移是否合理,增減掛鉤都沒有創造出財富,最多只是以宅基地為媒介將城市財富轉移到了農村。問題是,無論是宅基地復墾還是復雜的增減掛鉤制度的實施,都是有很高成本的,甚至不乏地方政府為了獲取新增城市建設用地指標而強迫農民騰退宅基地,比如山東2020年合村并居的做法。也可能出現本來缺少進城安居能力的農民將宅基地騰退出來,進城失敗后卻無法返鄉的情況。基本保障不允許失去,增減掛鉤卻可能讓農民失去宅基地這個基本保障。

    宅基地復墾為耕地,耕地種糧食,一畝糧食每年產值不會超過2000元,按5%的財務成本,耕地價值最高不超過4萬元/畝,而實際上全國耕地流轉地租很少有超過1000元的。將宅基地復墾為耕地要付出很高的復墾成本,而且宅基地大部分都是不便于耕種的荒,宅基地復墾出來的耕地質量不好,基礎設施配套是肯定的。如此情況下面,宅基地復墾形成的新增城市建設用地指標動輒幾十萬元,這不能不說相當黑色幽默。

    以上是由宅基地政策屬性而來的。

    除一般農業地區通過宅基地復墾借城鄉建設用地增減掛鉤獲取城市轉移而來資源以外,宅基地還有作為區位屬性而來的財富性質。具體地說,位于沿海城市經濟帶內、城中村、城郊區以及風景名勝地區農村,其宅基地區位便利,靠近城區或就在城區,宅基地上的房產就有相當于城市房產的價值。大量外來人口流入,城市土地住房稀缺,高昂的城市房價、活躍的租房市場和較高的房租,使得這些地區宅基地及宅基地上的住房具有了相當強的財產性質,一塊宅基地就可能價值上百萬元(雖然法律上宅基地是不允許買賣的)。如果允許宅基地進入市場交易,宅基地就可以產生出更高價值。

    疑,在沿海城市經濟帶、城中村、城郊村和風景名勝地區擁有一塊宅基地是相當劃算的事情第一,可以就近就業,第二,可將房屋出租,第三,可以獲得與當地高價商品房等值住房便利卻幾乎不花錢。如果允許這些具有顯著區位優勢的宅基地上市,尤其是允許在宅基地上建商品房出,就相當于將當前小產權房合法化了,這些具有區位優勢地區農民就真的可以一夜暴富,成為地地道道的土地食利者。只是這些土地食利者的暴富并非他們真正創造了財富,也不代表全國所有農民因此可以獲利。他們獲利來自于之前由地方政府壟斷、通過“土地財政”進入地方政府手中、最終主要用于城市基礎設施建設的資源。簡單地說,允許占有特定區位農村宅基地入市,沒有創造出財富,而只是將之前主要用于城市基礎設施建設土地財政收入轉移到了極少數城郊土地食利者。無論從城郊土地食利者暴富的合法性,還是土地財政收入減少對城市基礎設施建設負面影響的公共性與正義性上,具有區位優勢的農村宅基地直接入市都有待討論。

     

    四、以宅基地籌措鄉村振興資源的三重困境

    試圖主要通過農村宅基地來推進鄉村振興,籌措鄉村振興資金,會遇到三重困境。

    第一重困境就是在土地城市化已近完成時期,試圖借城市建設需要新增建設用地,通過城鄉建設用地增減掛鉤來將城市建設用地增值收益轉移到農村,已無可能。

    改革開放以來,中國進入快速城市化階段,當前中國人口城市化已超過60%,按學界相對一致的認識,中國城市化中,土地城市化是快于人口城市化,一般預期中國人口城市化率達到75-80%即完成了城市化,按14億人口計算,未來二十年時間中國將仍然有大約2億農村人口進城,按每人100m2城市建設用地來計算,2億進城人口需要新增城市建設用地3000萬畝。因為當前中國土地城市化事實上是快于人口城市化的,就是說,未來中國需要城市建設用地最多不超過3000萬畝,即使未來中國所有城市建設用地指標都只允許通過城鄉建設用地增減掛鉤來獲得(這當然是不可能的),城市最多也只能容納出3000萬畝農村騰退出來的宅基地。而當前中國農村宅基地總面積在大概2億畝,遠遠多于城市建設需要的3000萬畝。

    鄭新立等人希望通過擴大增減掛鉤指標交易范圍來提高增減掛鉤指標價格。周其仁也有同樣的建議,比如周其仁就說,要是讓貴州騰退出來的宅基地賣到北京,肯定比僅僅賣到貴陽價格更高。中央出臺的《關于構建更加完善的要素市場配置體制機制的意見》也提出“探索建立全國性的建設用地補充耕地指標跨區域交易機制”。鄭新立和周其仁等人忽視了,在農村可以騰退宅基地數量接近無限而城市需要新增建設用地指標有限的情況下面,農村宅基地騰退形成增減掛鉤指標就一定是一個買方市場,指標價格就可能由眾多賣方最低價來決定,這個最低價無限接近農村騰退宅基地的成本價,這個成本價在很多地區可能只有1、2萬元/畝,指望靠這個價位的有限資源來進行鄉村振興,顯然不靠譜。鄭新立等人指望通過跨區域增減掛鉤指標交易來為大概2億畝農村宅基地定價,從而可以為農村籌措數十億甚至一百萬億資金,顯然是不靠譜的。

    指望靠宅基地來實現鄉村振興的還有第二套方案,就是將農民宅基地賣給城里人,讓城市人來農村買宅基地造別墅,看星星看月亮,讓農民進城去。農民賣出宅基地拿著賣宅基地的錢進城去了,城里有錢人通過買農村宅基地建別墅,城里人成為了農村人。這樣一來,因為收入較低的農民進城,高收入城市人下鄉,城鄉之間的收入差距大幅度降低了。城市人下鄉不僅買宅基地,而且投資建別墅,農村就成為有錢人休閑的地方,這樣的農村自然也就會有更好的環境,美麗鄉村指日可待,鄉村自然而然就振興了。支持這套方案的學者如黨國英就一再講,應當將農民宅基地賣給城市人建別墅,鄉村自然也就振興了。鄭新立多次為黨國英背書,認同黨國英建別墅的高論。劉守英則認為這樣一來就可以讓“城市回歸本質,鄉村擁有體面”。

    將農民宅基地賣給城市人建別墅的方案顯然也沒有可行性。首先的一點是,中國是人口眾多土地資源稀缺的國家,可見的未來,國家不可能允許城市人同時在城市有住房又到農村建別墅。在資源有限的情況下面,即使允許城市人到農村建別墅,國家是一定要收取重稅的,也就是說,城市人到鄉下建別墅不可能成為普遍現象,而只可能是少數特例,因此不可能支撐起城鄉人口的大幅度變動,及城鄉居民收入差距的縮小,以及不可能帶動整個鄉村振興。

    即使允許資本下鄉,允許城市人到農村宅基地建別墅,城市人也只可能到具有區位優勢的農村買地建別墅,區位優勢包括兩個方面:交通便利、環境優美。因此,放開農村宅基地交易的結果就是,交通便利和環境優美的農村,宅基地可以賣到高價,一般農村宅基地則無人問津。浙江德清莫干山就是一處交通便利和環境優美的地區,宅基地改革、民宿發展就可以紅紅火火。一般中西部農村資本則不愿下去。實際上,中國絕大多數宅基地資源都在中西部農村,鄉村振興的重點也在中西部農村,這些農村卻幾乎不能從國家允許資本下鄉中得到好處。

    雖然放開城市資本下鄉,缺少區位優勢的中西部農村很難從下鄉城市資本中獲益,卻很可能被泡沫化的過剩城市資本收割宅基地,從而失去進城失敗的退路。簡言之,是缺少進城能力的農民越是可能通過將作為基本保障與退路的宅基地低價交易出去,以增加在城市立足的機會,一旦他們進城失敗,他們也同時失去了返鄉的退路。

    為了讓更多不具有區位優勢的農村農民也受益,一種建議是讓農村建設用地和農民宅基地異地入市,即選擇具有區位優勢的耕地作為入市地塊,由不具有區位優勢農村農民的宅基地復墾為耕地,形成指標覆蓋在具有區位優勢的耕地上面,從而可以獲取優勢區位地塊的區位收益。這里的問題是,具有區位優勢耕地的農村和農民,憑什么會將這個區位優勢讓渡給不具有區位優勢但有建設用地資源的農村和農民?有區位優勢的土地是很少的,擁有宅基地的農村和農民卻是很多的,有區位優勢土地上的農村和農民必然傾向選擇要價最低的建設用地來覆蓋,結果就是,沒有區位優勢的農村和農民僅僅獲得土地整理的成本價,具有區位優勢農村和農民獲得了所有優勢區位的增值收益,包括耕地非農使用的增值收益。這部分優勢區位農村和農民因此成為了事實上的土地食利者,因為土地交易而一夜暴富,絕大多數農村和農民卻受益很少。

    通過宅基地來籌集鄉村振興資金的第二重困境是推高了中國城市化的成本。前面已經討論過,中國城市化創造了世界城市化的奇跡,可謂既快又好,其中一個根本原因是借土地公有制實現了農地非農使用的“漲價歸公”,城市快速發展與通過土地財政建設的良好城市基礎設施形成正反。城市快速發展又為進城農民提供了大量城市就業機會,進城農民也就有可能在城市獲得穩定就業收入和在城市體面安居下來。試圖以宅基地為媒介通過城市建設用地增減掛鉤為農村籌措資金,即使宅基地是一個好媒介,增減掛鉤是一個好的政策工具,人地掛鉤也會提高城市建設用地成本,從而會造成城市成本的上升。城市成本上升,不僅會影響城市化快慢和城市生產力的發展,而且會直接影響進城農民就業機會的獲取和在城市安居的難易。當前中國農民本來都是想進城,只有進城失敗他們才回農村,所以,對于農民來講,他們并沒有期待農村生活比城市機會多,質量高,而只是將農村作為基本保障與退路,所以農民的主要關切是能在城市安居,鄉村振興對于農民來講則是次要關切,且他們不能因為鄉村振興而失去了返鄉退路。

    何況當前以宅基地為媒介以增減掛鉤為工具的將城市資源向農村轉移的辦法,存在著兩個幾乎不可克服的痼疾:一是轉移過程中存在嚴重的資源耗損,甚至一半以上資源都耗損了,二是轉移資源分配不均,往往只是造成了少數具有區位優勢農村和農民的一夜暴富與成為土地食利集團,而絕大多數中西部農村的農民卻受益不多,更惶論鄉村振興了。

     

    五、鄉村振興的階段性與中國城市化的一般道路

    當前理論界、政策部門乃至地方政府對鄉村振興的理解大都存在偏差,有急于求成的傾向。按鄉村振興戰略規劃,到2050年才能建成強富美的中國鄉村,2050年距現在有30年時間,需要經歷六個“五年計劃”。鄉村振興戰略能得以成功實現的前提是,中國順利完成了城市化和現代化,中國農村大量人口已經在城市安居,中國不僅已經是發達國家,而且國家有足夠能力為所有國民提供較高水平社會保障,且國家也有足夠財力來重整全國山河,建設美麗鄉村。

    當前階段,鄉村振興戰略的重點是為中國走出中等收入階段避免落入中等收入陷阱而有所作為,這個作為最基本一點就是仍然要讓農村充當中國現代化的穩定器與蓄水池,讓農村仍然能夠成為進城可能失敗農民的退路。只有中國城市化完成了,現代化實現了,鄉村振興戰略才可以獲得足夠國家財力支持,強富美的鄉村才可能建成。

    當前一個時期,東部沿海發達地帶農村實際上已經變成沿海城市經濟帶的內在組成部分,農村已經就地城市化了,農民也以工商就業為主了。有城市化的沿海農村,因為距離城市很近或在城市帶內,具有顯著地利優勢,就有了比較多的發展休閑旅游業、養老事業的機會,地方政府也有較多財力投入,也就可能率先在美麗鄉村建設上有所作為。一些具有風景名勝的地區通過美麗鄉村建設+風景名勝名片吸取游客,發展旅游等產業,從而具有率先實現鄉村振興的條件。對于全國絕大多數中西部農村,農民正在進城,鄉村關系正在重組,城鄉關系正在調整,甚至很多村莊已經空心化并將在不久就會消失,這個時候在鄉村大量投入,建設美麗鄉村,就是浪費資源,也是不可能實現鄉村振興的。

    以宅基地為媒介以城鄉建設用地增減掛鉤制度為工具的鄉村振興方案之所以行不通,就是因為這個方案與當前中國正處于快速城市化和正處在現代化關鍵階段的現實不適應。這種方案不僅可能讓進城農民喪失農村宅基地從而失去農村退路這一基本保障,而且會大幅度提高城市化成本,增加進城農民在城市安居的困難。

    無疑,鄉村振興的主體應當是農民,鄉村振興首先是為了農民。當前城市化背景下面,農民正在想方設法進城,他們的夢想是在城市體面安居,而不是指望有一個比城市體面安居更好的農村安居。能在城市體面安居就不在農村安居,這是當前中國尤其是中西部絕大多數農民的愿望,也是中國城市化與現代化的必然規律。只有無法在城市體面安居時,農民才不得不選擇退回農村,農村只是進城農民的第二選擇。也就是說,將農村建設得比城市更宜居,更美好,這樣的鄉村振興顯然不是為弱勢農民建設的,而是為強勢群體建設的。

    中國城市化和現代化的一般規律是,城市是中國經濟增長極,農村是中國發展穩定器,城市更多市場和更講效率,農村更多社會和更講基本保障。城鄉之間是一動一靜,一正一反,一陰一陽,對立統一,相反相承的關系。當前一個時期,中國現代化的重點在于城市,在于科技進步和產業升級,在于突破卡子工程,在于突圍。只有中國真正突破國際上所謂中等收入陷阱,真正可以實現現代化成為發達國家,中國才有能力來重整山河,建設美麗中國。

    在中國現在正處在現代化艱苦突圍的關鍵時期,任何分散中國城市化和現代化的做法都是不對的。也是因此,在現階段,鄉村振興戰略要變成對中國城市化和現代化的支撐,農村仍然要充當中國現代化的穩定器與蓄水池,而不是相反。

    以宅基地為媒介以增減掛鉤為工具的鄉村振興方案,不僅會破壞農村這個穩定器,而且會影響國家現代化與城市化大局,無謂消耗大量財政資源,因此是行不通的方案。

    按國家鄉村振興步走的戰略,到2035年基本實現現代化,也就是說,到2035年中國城市化已經完成,中國現代化的突圍已經取得決定性成功,國家也有足夠財力來投入到重整山河振興鄉村這一激動人心的偉大事業,這個時候就可以開始實施第三階段的鄉村振興戰略。

    從現在到2035年還有十五年時間,這十五年時期的重點是城市化與現代化,鄉村振興戰略仍然是布局階段,是配合城市化和現代化而非逆而行。這個時候試圖以宅基地為媒介來推動鄉村振興,就是逆向而行的,是行不通的。

    2035年以后,中國已經完成城市化,實現了現代化,國家當然有財力來振興鄉村,也當然就不會再試圖通過宅基地來籌措鄉村振興資源了。

     

    六、結語

    試圖通過宅基地來籌措鄉村振興資源,建設強富美農村,甚至希望通過宅基地一石多鳥,既為進城農民籌措進城第一桶金,又為鄉村振興籌措資源,還為城市化提供新增建設用地指標,還能堅持耕地增減平衡,這顯然是過于理想了。世界上沒有無緣無故的財富,表上看起來,通過宅基地籌措鄉村振興資源是一項多贏的方案,實際上,這種方案無非是通過增減掛鉤政策將城市發展資源轉移到了農村,這里只有資源或財富的轉移,沒有產生出新的資源或財富。也就是說,看起來對鄉村振興有利的增減掛鉤制度(配套人地掛鉤和城市建設用地指標控制)不過是將城市發展資源轉移過來而已,也就是說是以犧牲城市發展為代價的。

    更糟糕的是,以宅基地為媒以增減掛鉤為工具的鄉村振興方案,在將城市發展資源轉移到農村時存在著嚴重的機制問題,核心是增減掛鉤是一個十分笨拙的政策工具,在轉移資源的過程中會產生巨大資源耗損,甚至有一半還多的資源被耗損掉了。此外,宅基地這個媒介因為同時具有區位和政策屬性,放開宅基地籌還會造成優勢區位土地食利集團的形成,絕大多數中西部農村農民基本保障(返鄉退路)喪失等嚴重問題。地方政府也可能借增減掛鉤政策來侵犯農民基本利益,比如山東省借口建設鄉村振興齊魯樣板強迫農民上樓等等。

    在中國正處于快速城市化的現階段,鄉村振興戰略的第一步就是要服務和服從于中國城市化,而非相反。以為宅基地是“沉睡”的資金,指望通過政策來激活所謂“沉睡”資源,以推進城市化籌措鄉村振興資源,達到所謂多贏目標的政策設計或方案,是不切實際的,既無理論依據,實踐中也行不通的。

     

     

    本文發表于《南京農業大學學報》2021年第4期。

  • 責任編輯:sn
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