內卷化的基層政權懸�。嚎h域多中心工作模式下的基層治理困局

陳義媛

（中國農業大學 人文與發展學院副教授）

摘要：隨著國家資源向農村的轉移，基層治理事務也日益增多。在縣域范圍內，過去以簡約治理為特征的單一中心工作模式正轉向“多中心工作”模式。這一轉型不僅使鄉鎮作為“塊塊”的統籌能力被切割，也改變了上級政府對基層的“結果考核”導向，加強了“過程考核”的權重�？h鄉關系的科層化趨勢凸顯，導致基層治理體系的剛性化。這帶來了基層治理的兩大困境：一方面，國家資源的大量輸入并未帶來基層治理效率的顯著提升，致使國家資源輸入的內卷化；另一方面，基層行政日益走向科層化，基層組織超負荷運轉，卻無力回應群眾的真實訴求，基層政權仍然懸浮于村莊之上。要走出政權懸浮困局，國家需要賦予基層組織一定的自主空間，通過資源輸入來重建基層組織與農民之間的有機聯系。

關鍵詞：內卷化；基層政權懸��；多中心工作；基層治理

一、問題的提出

自農村稅費改革以后，國家與農民關系開始從“汲取型”向“服務型”轉變，此過程伴隨著國家向鄉村的大量資源輸入，也伴隨著基層政權結構和基層治理工作的重大調整�？h、鄉兩級基層政權是關聯國家與農民的樞紐，基層政權結構的變化是理解國家與農民關系變化的關鍵。本文主要從縣鄉關系的變化來討論基層治理邏輯的變遷，以重新思考基層治理“現代化”的內涵。

農村稅費改革后，基層治理最突出的變化是隨著鄉鎮政權的“空殼化”，鄉鎮政府不得不四處“跑錢”、借債，從而與農民脫離了舊有的關系，變成了表面上看上去可有可無的一級政府組織，導致整個國家政權“懸浮”于鄉村之上的特征日益明顯（周飛舟，2006）。這一判斷深刻影響了此后的基層治理研究。在稅費改革初期，政權的“懸浮”主要表現為基層治理事務減少，鄉鎮政府不再需要頻繁地與農民打交道。但這一狀況很快發生了一些變化，因為在稅費改革后，中央向地方的轉移支付力度不斷加大。在鄉村振興背景下，國家對鄉村的資源輸入更多，基層的治理事務也日益增多，這對基層治理體系產生了什么樣的影響，是近年來學界討論的焦點問題。

圍繞著政權“懸浮”問題，后續研究展開了進一步討論，認為在項目制度下，基層政權從“懸浮型”政權轉變為“協調型”政權，即鄉鎮政府的財權和事權不斷被上收，對縣政府的依附性不斷加強。這導致鄉鎮政府一方面缺乏財權，是“空殼財政”，另一方面又需要在項目實施中承擔協調職責，解決項目進入鄉村時可能遇到的各種矛盾（付偉、焦長權，2015）。這種“協調型”政權是從“懸浮型”政權演變而來，因為鄉鎮的財政“空殼化”和對縣級政府的“依附”并沒有發生根本改變。不過，這一研究主要是從項目制角度切入的，但在政府向“服務型”轉型中，很多基層工作并不一定是通過項目制的方式來開展的，例如環境衛生整治、違建拆除等。隨著治理任務和治理壓力不斷增加，越來越多工作難以用常規治理的方式完成，推動了縣級政府以中心工作的模式（楊華、袁松，2018）來同時推進多項工作，導致縣域中心工作擴大化（仇葉，2021）。在這種情況下，雖然基層干部與農民打交道的機會增加了，但政權“懸浮”的問題是否發生了改變，國家與農民之間的“服務型”關系是否已經建立，仍是需要討論的問題。

與之相關的另一類討論是從圍繞中國基層政府是否走向了“科層化”而展開。有研究認為，中國的行政體制自改革之初就開始具有“科層制”的某些特征，尤其是在中央與地方的財政關系上強化了行政科層化的傾向；該研究也指出了行政的科層化也會導致壓縮社會空間的問題（渠敬東、周飛舟、應星，2009）。不過，也有學者將中國上下級政府之間的關系概括為“行政發包制”，認為這是一種介于科層制與外包制之間的關系。上級政府以任務下達和指標分解的方式將行政事務層層發包，作為發包方的上級政府掌握著人事權、監察權、審批權等正式權威，也有干預權和否決權等剩余控制權；作為承包方的下級政府則以自由裁量權的方式享受很多實際控制權。更重要的是，行政發包制不同于科層制，前者的內部控制是結果導向的，對執行過程是否合乎程序和規則并不進行嚴格監管（周黎安，2014）。這與學者黃宗智關于“集權的簡約治理”理論有一致性，這一理論強調在中國的治理實踐中，“半正式行政”始終占有相當重要的位置，即縣以下主要依賴社區自身任命的“準官員”來治理，國家不向其支付薪酬，縣以下的治理機構盡可能保持了簡約。集權與簡約治理構成了一種相輔相成的二元合一體制（黃宗智，2008）。這一理論不僅限于對中國帝制時期的治理實踐的解釋，也擴展到集體時代和當下。簡約治理實際上是用鄉土社會的內生精英來進行基層治理，準官員作為半正式行政體系的代表，是連接官僚體系的行政邏輯與宗族共同體的自治邏輯的緩沖地帶，從鄉村社會內部獲取治理資源是簡約治理的重要基礎（趙曉峰，2014）。這些研究盡管對中國的行政體系的特征作出了不同的判斷，但都對科層化可能帶來的治理困境表達了擔憂。隨著國家向農村轉移的資源越來越多，各類規則下鄉，基層治理日益規范化、標準化、程序化（賀雪峰，2019），如何理解這些帶有科層化傾向的治理實踐及其對基層治理體系的影響，也是本文關注的重點。

本研究基于筆者2021年3月在皖北H鎮為期20多天的調研，試討論在縣域中心工作擴大化背景下，縣鄉關系如何被重塑，以及這種重塑會對農村社會帶來怎樣的影響。H鎮是一個普通的農業型鄉鎮，但自2014年以來，基層政府的工作不斷增多，基層治理也遇到不少困境。這一狀況在中西部地區十分常見，因此，本文以該鄉鎮作為典型案例，通過探究基層治理任務和治理方式的變化，嘗試重新理解資源輸入背景下的基層治理困局。

二、簡約主義治理結構下的“多中心工作”困境

鄉鎮作為國家正式權力體系的末端，既代表著國家正式權威，又與具有高度復雜性的村莊社會有著密切關聯，因此其治理方式就具有雙重性。一方面，鄉鎮政權的出現本身就是國家政權向基層延伸的一個表現（張靜，2007），在縣級政府以下設立正式的行政機構是封建帝制時期的中國所不曾有過的，它也顯示了自中華民國以來國家治理的“官僚化”和“理性化”過程（黃宗智，2008），這是鄉鎮政府自產生以來所具有的“科層化”面向。另一方面，鄉鎮政府所面對的又是一個以“熟人社會”（或“半熟人社會”）為特征的村莊社會，事務繁多、關系復雜，在處理基層事務時，僅靠正式權威又往往難以有效解決問題，因此對非正式資源，尤其是村莊內生資源的調用是鄉鎮干部做工作的重要方式。鄉鎮治理具有國家與社會二元合一的特點，是一種“簡約”型的治理狀態，這也是“第三領域”機構的特征（黃宗智，2019）。同時，這種“簡約主義”還體現在鄉鎮人員結構和機構設置的靈活性上，鄉鎮雖然是正式權力體系的末端，但長期以來，鄉鎮政權并不是以科層制的邏輯來運轉的。

（一）簡約主義治理下的鄉鎮政府運作特點

中國的基層治理在相當長時期內維持著簡約治理的形態�？h鄉之間的關系不完全是科層化的，鄉鎮不單純是縣職能部門的派出機構，鄉鎮機構也不是按科層制的邏輯來運作的。自家庭承包責任制實施之初至農業稅費改革前，中西部地區的鄉鎮主要圍繞著收取農業稅費和計劃生育兩項“中心工作”來開展工作。在這一時期，中心工作壓力大、責任重，鄉鎮往往需要調用和重組各種資源來完成任務，其實踐過程往往會突破條線部門的專業分工；中心工作以外的各條線部門工作則為日常工作，以按部就班的常規治理形式來完成。這一時期的中心工作十分集中，因此鄉鎮有足夠的空間來統籌調配各類資源，鄉鎮總體上維系著簡約治理的特征，主要表現為以下兩方面。

一方面，鄉鎮工作往往不是標準化、均質化的，而有輕重緩急，“中心工作”的設置本身就體現了鄉鎮工作的緩急之分。與之相應，鄉鎮干部盡管分屬不同條線，但并不是科層體系中分工精確的辦事員，而可以隨時被靈活抽調到中心工作中，需要具備綜合能力而非單一的專業技能。同時，鄉鎮干部在不同崗位上的調動也十分頻繁。H鎮農業農村辦的現任主任1999年從部隊轉業回來后進入鎮政府工作，他先在綜治、司法部門工作了8年，后轉崗到黨政辦2年，2011年被調任到綜治辦，2012年轉至信訪辦任主任，2016年調任紀委副書記，2020年到農業農村辦當主任。對在鄉鎮工作多年的中層干部而言，這樣的工作調動十分普遍。這也使他們對鄉鎮各方面的工作都有所了解，能配合各項工作，而不是只能完成所屬條線的工作。對人員的靈活調度，是在很長時期內鄉鎮能低成本地完成重要的“中心工作”的原因。盡管這也帶來了一些問題，例如，有研究指出，鄉鎮農技人員以開展鄉鎮中心工作為主，提供農技服務的時間被壓縮（胡瑞法、孫藝奪，2018）；但在鄉鎮人力、物力有限的情況下，靈活抽調人員也是鄉鎮維系低成本治理的關鍵�？傮w而言，雖然鄉鎮干部人員不多，但由于鄉鎮可以靈活、高效地動員足夠的人力、物力，因此在應對單一中心工作時，鄉鎮可以低成本地通過化零為整的方式來整合資源，完成任務。

另一方面，鄉鎮組織也不是完全依賴正式制度運轉的，而會調動大量的非正式資源。皖北H鎮分管綜治和信訪工作的政法委員說，“過去上級政府給鄉鎮安排的任務少，管理粗放，鄉鎮工作不多，效率比較高。很多事情是喝酒解決的。”在收農業稅費時，通過正式制度和規范無法解決的問題，靠鄉鎮干部、村干部到村民家聊天、喝酒反而可以在一定程度上化解。“那時候村民認為（鄉、村）干部到自己家吃飯、喝酒，是一種面子。”村干部的人情、面子成為緩和稅費時期國家與農民關系的潤滑劑。通過將人情和面子等私人治理資源引入正式行政權力的行使中，基層政權實現了對正式權力的非正式運作，人情、面子等非正式治理資源成為對正式權力的彌補（孫立平、郭于華，2010；趙曉峰，2014）。對非正式資源的調用，使鄉鎮可以用最小的人力、物力投入來實現基層治理，維持基層秩序。

然而，由于地方政府的財政困難，稅費時代農民負擔沉重的問題始終未能得到解決，直至農業稅費取消。在此期間，基層治理也出現了諸多亂象。但總體而言，在單一中心工作模式下，鄉鎮機構設置的模糊化分工、對人力物力的靈活整合，以及鄉鎮干部對各種非正式治理資源的調用，都使中國的縣鄉治理維持著簡約治理的樣態，以最小的人力物力來維持基層秩序。這種簡約治理模式并不是科層化的，其主要特點是低成本、高效率、高度靈活。不過，隨著國家資源大量輸入鄉村，基層的治理任務越來越多，且上級政府對多項任務都按照“頂格管理”的要求，以“最全事項、最高標準、最嚴要求、最快速度”為目標（房寧，2020），這使基層政府不得不以中心工作模式來同時應對多項工作。這對中國長期以來形成的簡約主義治理結構形成了巨大的挑戰。

（二）“多中心工作”下的治理困境

鄉鎮治理任務的增多與縣域中心工作擴大化直接相關。中心工作的運轉機制需要在各個領域同時展開，就形成了“多中心工作”模式，它也重塑了縣鄉村三級的運轉模式，縣級職能部門從職能履行主體變成了協調、調度主體，鄉鎮政府被迫反復動員有限的行政資源，村級組織走向行政化（仇葉，2021）。在皖北H鎮，中心工作泛化的趨勢近年來日益明顯。H鎮紀委書記說，該鎮的中心工作主要包括以下幾項。第一，環保工作，其中秸稈禁燒是重中之重。第二，人居環境整治工作，但鄉鎮面臨缺乏資金的困難。第三，采煤沉陷區的搬遷安置工作，H鎮曾因煤礦開采導致部分土地沉陷，鎮政府對采煤沉陷區的村民進行了搬遷安置，但因安置房分配不公問題導致群眾信訪事件頻發，直至2020年安置房分配問題才得以解決。第四，養老保險、農村合作醫療保險繳納工作，每年開展工作時，都需要鎮、村干部逐戶去宣傳、發動，由于上級政府要求這兩項保險的繳納比例必須達到100%，因此鎮村干部也面臨著很大的工作壓力。如果此項工作排名靠后，鄉鎮領導也會被約談。第五，違法用地的處置工作，在H鎮，涉及違法用地的主要是養殖戶違法搭建養殖大棚的問題。按照規定，養殖大棚必須建在設施用地上，但養殖戶通常隨意搭建，需要拆除。H鎮分管綜治和信訪工作的政法委員談道，“現在每項工作都抓得很細，每項工作都排名，鄉鎮每項工作都不能放棄，都要爭第一。所有工作都是齊頭并進的。”在單一中心工作模式下，鄉鎮的工作有輕重緩急之分，正因如此，設定“中心工作”才有意義，集中力量完成中心工作才有可能。當所有工作都是中心工作，各項工作都要齊頭并進時，在人力物力有限的情況下，鄉鎮的治理就會遇到挑戰。

在H鎮，中心工作擴大化與精準扶貧的政治影響有緊密關聯，它極大地改變了基層的治理生態。該鎮一位干部說，“2014年前，鄉鎮的中心工作只有計劃生育，這是‘帽子工程’（即做不好可能會丟掉官職），其他工作正常開展，沒有太大壓力�，F在環保、扶貧、信訪等各項工作都是‘帽子工程’。扶貧工作牽涉鎮里的所有工作，（它）帶動了其他部門效仿扶貧的工作方式，導致現在所有的工作都是中心工作。”精準扶貧對鄉鎮工作的影響一方面表現在上級職能部門對鄉鎮的考核上，上級部門會定期或不定期地對工作的完成情況進行督查，并按月對各鄉鎮的完成情況進行排名；對于排名靠后的鄉鎮，上級領導會約談鄉鎮主職干部。

另一方面則表現在其他工作對扶貧工作方式的效仿上。H鎮的幾位干部都提到，在精準扶貧工作開始后，越來越多的工作開始學習精準扶貧的做法：不斷細化檔案材料，高度重視工作過程中的留痕，嚴格遵照程序執行工作等。H鎮分管城建工作的干部說，2020年，習總書記到安徽省視察，提出“要切實保障采煤沉陷區群眾的利益”。為了落實這一指示，安徽省各級政府從2020年10月開始執行“習總書記視察安徽政治要件工作”。這項工作主要涉及安置房的建設和分配，在H鎮，這項工作在啟動之初就要求建立“一戶一冊”。“一戶一冊”工作方法效仿的是精準扶貧的工作方式。這位干部說，全鎮一共780戶貧困戶，鎮、村數十名干部投入了大量人力才完成“一戶一檔”的建檔工作；但該鎮的采煤沉陷區涉及3719戶，上級政府要求在1個月時間內完成“一戶一冊”的建檔工作。由于缺乏建檔的參照依據，上級政府也沒有給出具體的建檔指標，只能由各鄉鎮先報上去再研究。到2021年4月，建立的檔案資料已經來回改了6次。城建辦一共4個人，除了這位干部之外，只有1個人會操作電腦，村干部中會操作電腦的則幾乎沒有。所以建檔工作需先由各村干部手寫，匯總到鄉鎮后再由城建辦的2名干部錄入電腦。建檔工作需要收集的信息包括采煤沉陷區群眾的就業類型、工作地、參保情況、人口變化等，但這些信息的統計對于推進這項工作并沒有太大幫助。分管城建工作的這位干部說，實際上沉陷區群眾的信息城建辦都了解，否則也沒有辦法把安置房分下去。但為了確保留痕和工作程序的規范，鄉鎮投入了大量資源在建檔工作上。

中心工作的擴大化意味著鄉鎮從單中心工作模式走向了多中心工作模式，鄉鎮不得不反復動用有限的治理資源同時推進多項“中心工作”。這一治理模式轉型帶來了三個后果。

第一，鄉鎮作為“塊塊”的統籌能力被切割。隨著國家資源和治理任務的不斷輸入，上級各職能部門的權力不斷加大，“條條”的權力得到加強，而鄉鎮政府作為“塊塊”的統籌能力卻被不斷切割。在單中心工作模式下，鄉鎮一方面有統籌資源的能力，可以通過強政治動員，迅速整合鄉鎮的人力物力，化零為整地完成中心工作。另一方面有統籌治理事務的能力，即為了完成稅費、計劃生育等中心工作，鄉村兩級必須回應民眾訴求，比如提供生產和生活所需的公共品；因此鄉鎮在完成中心工作之余也需要統籌安排內生的治理事務。但在簡約主義的機構設置下，鄉鎮難以在資源有限的情況下同時應對多項中心共工作。從而，在目標考核壓力下，鄉鎮干部不得不高負荷運轉，還往往要以形式主義來應對各類考核；同時，鄉鎮作為治理主體的主動性喪失，缺乏回應民眾需求的能力。

第二，多中心工作模式也改變了簡約主義治理下的結果考核機制，轉向過程考核與結果考核并重的局面，削弱了基層治理的靈活性。在有關中國治理特征的解讀中，無論是行政發包制（周黎安，2014）、簡約治理（黃宗智，2008），還是中心工作模式（楊華、袁松，2018），其治理內核都是“結果”導向的，上級政府在對基層政府進行考核時，對政策執行過程只進行有限地監察，更關注政策執行的結果，因此基層組織有一定的靈活空間。然而，在多中心工作模式下，國家不僅自上而下地向基層輸入了治理任務，還輸入了治理規則；不僅對結果進行考核，也對過程進行監督，典型的表現就是要求辦事留痕、程序規范，對政策執行過程的管理與對結果的考核并重。對過程的嚴格考核會導致政策執行過程的剛性化，基層政府的靈活空間減少，這一治理模式轉變也傳導到了村級組織。H鎮W村的村支書說，以前他在調解村民糾紛上花的時間最多，現在在報材料上花的時間最多。過程考核往往要求辦事留痕，需要基層干部提供各類材料以供檢查，這也擠壓了基層干部與群眾打交道的時間和機會。不僅如此，對政策執行過程的規范化要求也可能增加治理成本。成都市政府推行的村級公共服務和社會管理改革也體現了過程考核帶來的悖論。為了避免市政府輸入的村級公共服務資金使用中的貪腐問題，市政府對這一資金的使用過程進行了嚴格監控，要求嚴格按照標準化程序來使用這筆資金，其結果是辦事成本提高，也擠壓了村民自治的空間（陳義媛，2020）。嚴格的過程管理原本是為了確保資金使用的規范性，卻降低了治理的靈活性和效率。

第三，縣鄉關系的科層化趨勢凸顯，導致基層治理體系的剛性化，基層治理中的彈性空間被壓縮。在關于科層制的論述中，韋伯指出，科層制的特點一方面是行政官員的專業化（主要表現為受過嚴格的專業訓練）和專職化（主要表現為職責明確），另一方面是行政機構分工明確、有嚴格的等級結構和服從關系，要嚴格按照程序辦事，注重程序公正（韋伯，1993）。從前一方面來看，就行政官員的專業化而言，在簡約治理模式下，鄉鎮干部之間的職能分工是模糊的，其專業化程度并不高——在相當長的時期內，鄉鎮工作也不要求鄉鎮干部具有高度專業化的技能。分工模糊、抽調靈活恰恰是鄉鎮工作人員的特點，也是簡約主義治理能保持低成本的原因之一。但在多中心工作模式下，由于多項工作需要同時推進，就需要有相當數量處理專職工作的鄉鎮干部，這種專業化盡管還沒有完全呈現，但趨勢已經開始顯露。這一趨勢不僅出現在鄉鎮一級，在村莊層級，村干部職業化（賀雪峰，2015；高萬芹，2019）的趨勢近年來也受到了很多關注。從后一方面來看，上級政府對鄉鎮工作過程的精細化管理，對照章辦事的程序規范要求，以及不斷強化的自上而下的問責等，也展現了鄉鎮工作中的科層化邏輯。盡管基層組織科層化的趨勢早在稅費改革后就已經開始出現——被稱為“技術治理”（渠敬東、周飛舟、應星，2009），但其在各地呈現的程度有所不同，一些中西部地區的鄉村因缺乏處理文字材料工作的人員，在很長時期內并沒有真正實現規范化、程序化的精細治理。然而，在國家資源下鄉的背景下，為了避免資源使用中的貪腐問題，國家對程序規范的要求被提到了新的高度，使縣鄉基層政府運作的科層化趨勢日益凸顯。

然而，治理現代化并不等同于科層化，國家治理的現代化應是高效率、低成本、適應實際的�；鶎又卫硎聞盏奶攸c是不規范、復雜性，還有很強的偶然性，因此需要有一定的靈活空間。這意味著，在處理基層事務時，需要在規范性與彈性之間尋求平衡。當前對基層治理的專業化、程序化、規范化要求與鄉鎮有限的人力物力并不匹配，也就是說，在中國治理現代化轉型中，基層政府機構的設置仍然具有簡約主義的特征，治理模式卻開始走向科層化。以簡約主義的組織形態來對接科層化的治理模式，是當前基層治理遭遇困境的主要原因。

三、內卷化的基層政權懸浮

在大量資源輸入的背景下，中心工作擴大化導致了基層干部高度忙碌的狀態，“5+2”、“白+黑”的工作模式在各地基層干部中已經成為常態。然而，既有資源又高速運轉的鄉鎮政府仍可能無法回應民眾的訴求，形成一種“內卷化的政權懸浮”。不同于稅費改革初期的“政權懸浮”，“內卷化的政權懸浮”表現為形式主義和大量的資源虛耗。在稅費改革初期，基層政權懸浮一方面是因為缺乏資金，另一方面是在取消農業稅費后基層治理事務減少，因此基層組織不必再與農村群眾打交道，呈現出一種消極治理下的政權懸浮形態。但在中心工作擴大化背景下，政權懸浮問題依然沒有得到解決，在國家投入大量資源、設置多項治理任務的情況下，基層組織反而疲于應付科層化的考核而無力回應群眾的真實訴求，因此“內卷化的政權懸浮”主要表現為國家資源輸入的內卷和基層組織的高速空轉。

（一）國家資源輸入的內卷化

在稅費改革以后，國家對鄉村的資源輸入逐漸增加，鄉村基礎設施得到了大幅度改善。不過，在不少地區，新建的道路、溝渠在兩三年后就開始破損，甚至無法使用（經濟參考報，2020；邱正，2021）。在H鎮，從2013年開始，全鎮共為6個自然村（通常一個自然村為一個村民小組或兩個村民小組）申報了美麗鄉村建設項目。按照項目申報要求，建設點必須是500-700人的集中居住點，且需要具備一定的基礎條件。鄉鎮申報后，由市、區相關部門來審核是否具備建設美麗鄉村的條件，對于符合條件的建設點，按照規劃，省、市等各級政府需為每個建設點投入340萬元左右的資金進行建設。由于H鎮是一個純農業型鄉鎮，鄉鎮沒有足夠的財力進行配套投入，因此每個建設點的實際投入大約是200萬元左右。H鎮一位干部說，盡管美麗鄉村建設項目給每個點的投入達到200萬左右，實現了“硬化”（指道路硬化）、“綠化”和“亮化”（指安裝路燈），但這些只是短期效果，沒有長期持續的維護機制，通常半年就恢復成了原樣。H鎮作為一個普通農業型鄉鎮，每年維持政府基本運轉的經費也只有600萬-700萬元；美麗鄉村建設項目的一個建設點就有200萬元左右的項目經費，投入不可謂不高，但資金利用效率卻很低。

實際上，從項目申報到協助項目建設，鎮、村干部都投入了不少精力，項目資金的數量也足夠多，但所投入的資金卻沒能發揮長期效果。對綠化帶的修剪，對道路、路燈的簡單維護，不需要太多資金投入，但需要對農戶進行組織。缺乏維護機制的本質是缺乏對農戶的組織和動員。從某種意義上說，這是農村公共品供給的“最后一公里”問題的延伸。在有關項目制的研究中，已有不少學者對資源下鄉和公共品供給的“最后一公里”進行了探討，問題主要表現為在項目或涉農政策落地時，農民積極性不高，農民之間的利益難以協調，工程難以實施等，其原因也在于基層組織未能將農民動員起來，未在鄉村治理中形成公共規則（劉建平、陳文瓊，2016；王海娟，2015）。在以項目為依托的資源輸入過程中，從項目實施開始，作為受益主體的農戶成為被動接受服務的對象，而不具有自我服務的主體性。更重要的是，不僅農戶是被動參與，鄉村兩級干部的角色也只是“協調”者，因而鄉鎮政權被概括為“協調型政權”（付偉、焦長權，2015）。這就限制了鄉村干部發揮“組織者”作用的空間。在以項目為依托的資源輸入方式下，上述問題并不鮮見。國家資源的輸入并未帶來基層治理效率的提升，這是資源輸入內卷化的表現之一。

資源輸入內卷化的另一個表現是公共品供給與農民需求偏好的不匹配。H鎮是糧食種植區，每年種植一季水稻和一季小麥，水利設施對當地農戶而言十分重要。H鎮對農田灌溉也非常重視，近年來爭取了不少項目資金，鎮、村、組三級的電灌站已成體系，全鎮的干、支、斗渠也已經完成了硬化。不過，農渠以下（主要指村莊內的渠道）還未能全部硬化，導致灌溉水源容易流失，因此農戶對水渠修繕的需求十分強烈。在全鎮的15個村莊中，至少有8個村有急迫的渠道硬化需求，這8個村每個村的渠道硬化需要達到2000米以上，這需要大量的資金投入。同時，全鎮的圩壩雖然沒有什么缺口，但18個涵閘都是1956年用手工磚砌的，質量雖然不錯，但多年未修繕，很多閘槽、閘板已經丟失，導致防汛難度大。該鎮水利站站長說，每年汛期時，他們需要用1萬條編織袋裝上沙土后堵閘門；汛期后，圩區的水無法自然排出，得再移走這些編織袋。這位站長說，修好涵閘后防汛工作會輕松很多，如果維修涵閘，每個閘大約5萬元就足夠了，18個涵閘一共需要100多萬元。盡管國家每年向農村輸入不少資源來改善農村基礎設施，但并未帶來公共品供給效率的提升，這也是資源輸入內卷化的表現。

上述問題產生的一個關鍵原因是國家通過項目的形式輸入資源時，也已經設置了資源使用的范圍和方式。為了防止資源使用中的貪腐問題，鄉村兩級組織在項目執行中只承擔協調者的角色。然而，在這種情況下，基層政權已經被深度卷入了科層體系中，基層治理體系的自主空間和彈性空間都被高度擠壓，基層政權對農民的組織和動員能力都遭到了弱化。這導致國家與農民之間沒有了中間層，作為服務者的國家現在需要直面數量龐大的、作為被動接受者的農民�；鶎咏M織，尤其是作為村民自治組織的村一級，原本應是國家權力與鄉村社會融合的“第三領域”組織，同時承擔傳達國家意志和向上反饋村民訴求的功能，是國家和農民之間的緩沖地帶。然而，當國家權力過于強大，正式行政取代了“半正式行政”（黃宗智，2008）時，國家資源進入鄉村就會存在內卷的風險，因為鄉村社會的復雜性、無數分散農民的不同需求，在當下仍難以僅靠自上而下的政策設計來對接。

（二）行政科層化下的基層政權“懸浮”

與稅費改革初期的政權“懸浮”不同，在資源大量輸入的背景下，基層不僅資源更多，治理任務也更多。為了完成上級布置的各項任務，基層組織也需要與民眾打交道，以調解政策落地時的矛盾。然而，基層干部的“5+2”、“白+黑”工作模式卻依然沒能解決基層政權“懸浮”的問題。

如前文所述，在基層治理現代化背景下，“多中心工作”模式正不斷使縣鄉治理體系走向科層化，從結果考核轉向了結果考核與過程考核并重的局面。這使基層政權不得不花費大量精力來迎接檢查。H鎮信訪辦主任說，“現在對鄉鎮的檢查評比太多，年終進行目標考核時，上級所有部門都給鄉鎮打分；還有平時檢查，有些部門可查可不查的，也要來檢查。” 只要有檢查，鄉鎮就必須提前準備各種材料。迎檢壓力在精準扶貧工作中表現得最為鮮明。H鎮一個貧困村的扶貧隊員說，該村一共43戶貧困戶，他駐村4年，主要工作就是整理材料和迎檢，這部分工作會占用他70%-80%的時間；剩下的20%-30%時間用于入戶走訪。省級檢查年中1次、年底2次，每次至少需要半個月時間準備材料、入戶確認；市級檢查一年至少4次，檢查時間不定，每次迎接市級檢查也大約需要準備半個月左右；區級檢查一年有5、6次，每次大約需要準備3-7天。盡管其他工作在迎檢方面不需要花費如此多的時間，但隨著對過程考核的重視，各級政府在布置任務時往往會制定細致的指標和規范，并據此進行考核，這無疑加重了基層的負擔。H鎮信訪辦主任說，“層層細化是造成基層負擔（重）的主要原因。過去的工作就是解決問題，只要合規合法、程序到位就可以了，沒有現在這么多文山會海。”

隨著技術的進步，上級政府對基層的考核方式也在不斷更新。在H鎮，環保工作是近年來新增的中心工作之一，環保工作中的一個重要任務就是秸稈禁燒。2020年，市環保局通過“秸稈禁燒無死角”項目，在全區的電信信號塔上都安裝了攝像頭，稱“藍天衛士”監測點，H鎮一共有5個監測點。一旦有煙霧，秸稈禁燒智能預警系統平臺就會發出警報，該系統非常敏銳，村民做飯的炊煙、上墳燃放的鞭炮煙霧也能被其探測到。一旦被藍天衛士報警，需要網格負責人在半小時內處理，否則就算“火點”。如果是誤報，例如村民上墳時放煙花所致的預警，鎮、村兩級負責相關工作的網格負責人也需要到現場拍照上傳，藍天衛士系統再撤銷預警。2020年，全鎮共有6個“火點”，皆因村民上墳和焚燒溝塘里的雜草所致，這6個火點所在網格的負責人被罰款。技術進步所帶來的監控能力提升，使國家權力更深入地滲透進基層治理過程中，上級政府的監管與考核能力加強，也推進了行政體系的科層化。

在這種情況下，基層政府不得不將幾乎全部精力都用于完成自上而下的任務，接受各類考核，而無余力設置鄉鎮自身的治理事務。但在農業型地區，村莊內部實際上有很多需要基層組織來統籌安排的工作，除了上文提及的灌溉設施問題外，還有土地的整合問題。在H鎮，由于土地過于細碎，村民耕作十分不便。H鎮W村的一個老黨員家有10畝左右承包地，但分散為20余塊小塊土地，他將土地免費給其他村民種也沒有人愿意接手。平均來說，該鎮一戶農戶的10畝承包地也常常分散為12個不同地塊，這使農戶的耕作十分不便。對于仍然在種地的60%-70%農戶而言，他們非常愿意將“小田并大田”。但整合土地是一家一戶辦不好和不好辦的事，需要基層組織來協調。開展這項工作必然涉及不同農戶之間的利益調整，因此這也是一項并不容易開展的工作，在中心工作擴大化的情況下，基層組織已經超負荷運轉，并無動力推進這類內生性的治理事務。

總體而言，鄉鎮從體制上仍維系著簡約主義的機構設置，但基層治理體系卻被日益深入地卷入科層化的行政結構中。在多中心工作模式下，上級政府的過程考核越是精細化，基層組織向上負責的面向就越凸顯，也就越難以回應民眾的訴求。因此基層治理呈現出一種僵持的悖論：基層干部越來越忙，農民切實的生產生活需求卻越來越難以被滿足，基層政權仍然懸浮于鄉村社會之上。

值得強調的是，基層治理“現代化”并不等于“科層化”，而應是高效率、低成本、適應實際需要的治理方式�；鶎邮聞盏奶攸c是不規則性、復雜性和偶然性，因此需要有一定的靈活空間。也就是說，基層治理本身需要在規范性與彈性之間尋求平衡。然而，在多中心工作模式下，基層治理體系的科層化趨勢日益凸顯，國家權力向基層滲透的能力大大加強。在簡約主義的治理結構下，中央權力的集中程度高，但國家權力向基層的滲透力卻相對有限，從而民間社會在基層治理中發揮著重要作用，國家與社會的交疊之處形成了“第三領域”（黃宗智，2008）。然而，當基層治理體系被不斷吸納進科層化的正式治理體系中時，可能出現“國家”對“社會”的擠壓，它使國家治理體系的剛性增強，基層組織的靈活性和彈性減弱，同時也會失去簡約治理的低成本優勢。

四、討論：走出政權“懸浮”困局的可能

隨著國家政權向“服務型政府”的轉變，基層政權的職能也在發生變化，教育、醫療等原本由鄉村社區來供給的公共品現在由國家來提供了，甚至庭院整潔、廁所改造等私人生活領域的事務國家也在不斷介入。在這一轉型之下，大量自上而下輸入的治理事務需要由基層政權來協調。這是多中心工作模式出現的背景。這也意味著，鄉村組織的功能正在發生變化，其治理邏輯也需要發生相應的調整。

在農村稅費改革初期，基層政權的懸浮問題主要表現為鄉鎮財政的“空殼化”以及鄉鎮政權脫離了與農民舊有的聯系，鄉、村干部與農民打交道的機會日益減少。向鄉村輸入的資源增多，鄉、村干部為了落實各類政策和配合實施項目，與農民的關聯也在增加，但政權懸浮的問題卻依然沒有解決。一方面，國家的資源輸入未能很好地對接農民的公共品訴求；另一方面，基層組織日益被吸納進科層化的行政體系中，對農民的動員和組織能力弱化。 “協調型”政權之所以沒有走出政權“懸浮”的困局，也是因為基層政權僅為了向上負責而承擔“協調者”角色，而未能同時承擔向下負責的“組織者”角色。政權懸浮的關鍵不在于基層干部是否與農民打交道，而在于以什么樣的形式與農民打交道。在國家與農民轉向“服務型”關系的背景下，通過資源輸入來重建基層組織與農民之間的有機聯系，是走出政權懸浮困局的關鍵。重建這一有機聯系至少有兩點需要考慮。

一方面，需賦予基層組織一定的自主性，通過基層組織來重建農民表達公共品需求偏好的制度通道，以使國家的資源輸入能更有效地滿足農民需求。H鎮在組織農田灌溉方面提供了一個可參考的案例。該鎮從集體時代以來，一直保持著統一組織農田灌溉的傳統，至今仍由鎮政府統籌，根據當年實際的灌溉支出來向農民收取灌溉費用。灌溉費用的收取是維系當地水利灌溉體系順利運轉的關鍵，也為農民表達公共品需求提供了渠道。交灌溉水費是享受灌溉服務的村民的義務，同時，村民也有權利提出修路、修渠的要求。從H鎮不同村莊的實踐來看，當水利設施出現問題（例如渠道損毀）時，鎮、村干部收水費就會遇到一定的阻礙，村民要求解決問題后再交費。為了能順利收上水費，村干部會迅速上報給鎮政府，后者來考察后提出建議方案，并向上爭取項目。也就是說，鎮、村兩級有收水費的權利，也有回應村民公共品偏好表達的義務。通過統籌組織農田灌溉，H鎮建立了農民表達公共品需求偏好的渠道——盡管這條表達渠道還比較有限。但這意味著，當基層組織具有一定的自主性時，其有可能通過平衡權利、義務關系來提升治理能力，建立與農民之間的有機聯結。

另一方面，通過資源輸入激活村集體對村民的組織動員能力，重建村莊社會的公共性。在稅費時代，基層組織有收取稅費的權利，同時也承擔組織農業生產、為農民提供公共品的義務。鄉村兩級每年都以籌工籌勞的方式對公共設施進行維護，以確保農業生產的條件。稅費改革改變了這一機制，國家成為農村公共品的供給主體，且主要通過項目制的方式來提供。農民不再負有義務，成為“被服務”的對象。盡管這減輕了農民的負擔，但也使鄉村兩級組織不再具有組織農民的動力和能力。不過，國家資源的輸入也有其他方式，例如，以補貼的形式輸入，補貼數額公開，村集體在村民的監督下——而非國家的監管下——自主使用這些資源；或如成都市村級公共服務資金一樣，輸入資金時并不規定具體的建設項目。在這種情況下，村集體成為資金使用的主體，可以通過公共品供給來重建村莊內部的利益博弈空間，建立村干部與村民打交道的制度性渠道，還可以在資金監管中激活村莊非正式權威的作用（陳義媛，2019）。這意味著，國家資源的輸入也可能激活村民自治，通過對農民的組織和動員來建立村莊內部的公共性，從而避免農民成為各自為政的原子化個體。這種公共性背后是農民共同認同的公共規則，這些規則是非正式的，卻具有很強的約束力。村民自治依靠的是村莊內部共同認同的公共規則，只有在村莊內部建立了公共規則的情況下，農民才能被組織起來自己服務自己，無論在項目實施還是后期維護中，他們才會有動力參與其中。同時激活正式的基層組織與賦有非正式社會資源的村莊社會，也是基層治理保持低成本的重要原因。

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 本文為工作稿，將載《中國鄉村研究》第17、18合輯，英文版載Rural China 19.1（2022）。