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  • 賀雪峰|農民進城與縣域城市化的風險
  •  2021-10-01 15:33:07   作者:賀雪峰   來源:   點擊:   評論:0
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  • 本文原載《社會發展研究》2021年第3期。



    改革開放之初中國城市化率只有18%,到2019年中國城市化率已達60%。在大約40年的時間里,中國城市化率提高了42個百分點,平均每年城市化率提高大約一個百分點,其中城市化速度在進入21世紀后呈加速態勢。2000年中國城市化率只有36%,2019年城市化率提高了24個百分點。按每年新增一個百分點的城市化率計算,未來20年仍然是中國快速城市化時期,到2040年中國城市化率將達到75%至80%,達到中國城市化的極限,中國也就大致完成了城市化。

    假定未來20年仍然是中國快速城市化時期這一判斷沒有錯,那就還有兩個重要的問題需要討論。第一個問題是當前中國城市化率是按居住地來計算的,若按戶籍來計算,中國城市化率則只有45%左右,與居住地城市化率相差15個百分點。戶籍城市化率與居住城市化率相差15個百分點并非僅為統計口徑上的差異,而是與進城農民對自己在城市就業與收入的判斷有密切關系。后面我們將做簡略討論。第二個問題也是最為關鍵的問題是農民如何進城,他們進到哪級城市才算是完成了城市化?本文將重點討論這一問題。


    一、為什么戶籍城市化率低于實際

    城市化率?

    戶籍城市化率低于實際城市化率有三個原因。第一,沿海發達地區某些農村已經實現工業化,變成沿海城市經濟帶的內在組成部分。這些地區的農民雖然仍是農村戶籍,但他們卻早已完成由農業到第二、三產業的就業轉移,實際生活也已經城市化了。這些地區的農村是就地城市化,農民雖然仍是農村戶籍,卻早已有城市就業收入與生活方式。第二,農民家庭進城了,甚至已經在城市買房了,他們卻仍然保留了農村戶籍。這包括農村戶籍子女考取大學,卻未必將戶籍遷往城市,而多保留農村戶籍。在當前的各項政策中,將農村戶籍轉為城市戶籍對農民來說并無特殊的好處,保留農村戶籍對于在城市教育、就業乃至居住并無不便,而一旦遷入城市再想獲得農村戶籍幾乎沒有可能,因此,農民雖然進城卻仍然保留農村戶籍也就沒有什么不好。第三,農民工僅僅是進城務工,他們雖然在城市務工并被統計為城市人口,但他們卻并未在城市安居,他們的父母和子女仍然留守農村,他們當然也不會將戶籍轉入城市。

    應當說,經過多年改革,城市幾乎不再對農民進城設有門檻,之所以戶籍城市化率遠低于人口城市化率,并非進城農民由農村戶籍轉入城市很困難,進城農戶無法在城市落戶,而是進城農戶實際上并沒有完全脫離與農村的關系,進城農民普遍希望保留農村這條退路。之所以農民普遍希望保留農村這條退路,很大程度上又與進城農民在城市體面安居的預期不足有關。

    因此,未來城市化的核心一是有越來越多的農民進城,二是進城農民在城市可以獲得穩定的就業與收入來源,從而可以在城市體面安居。


    二、農民進城必須要有就業

    改革開放之初,家庭聯產承包責任制充分釋放出農戶家庭經營的積極性,農村出現了大量剩余勞動力。僅僅靠農業顯然無法提高農民家庭收入,“無工不富”,以村辦工業為典型的鄉鎮企業快速發展,大量農村剩余勞動力“離土不離鄉”“進廠不進城”,農村工業化和就地城市化成為這個時期的主導理念。不過,到20世紀90年代,因為產權不明晰,污染問題難解決,鄉鎮企業紛紛關停,農村剩余勞動力“離土離鄉”“進廠進城”,中國開始快速城市化的進程。

    顯然,無論是“進廠不進城”,還是“進廠進城”,農民離開土地是要獲得就業和收入的,沒有就業的“離土”是不可能的。哪里有就業,農民就到哪里去。哪里就業收入高,農民就到哪里去。

    當前時期,就業機會集中在沿海城市經濟帶和大中城市。這些地區經濟發達、城市聚集效應明顯,是中國經濟發展的主要增長極,其不僅有著廣泛的就業機會而且收入比較高,因此成為農村勞動力的主要流入地。不過,這些經濟高度發達的大中城市房價高,生活成本也很高,僅靠務工收入,農民工很難在這些發達的大中城市安居,農民的家庭策略因此變成“以代際分工為基礎的半工半耕”,即年老父母留村務農,年輕子女進城務工。進入大中城市務工的年輕人在城市賺錢,而將家庭再生產基地放在農村這個大后方。他們生育子女也由留守農村的父母來養。留守農村的中老年父母缺少在城市就業獲利的機會,留村卻可以獲得務農收入。農業具有很強的自給自足特性,農村生活成本低,因此,“以代際分工為基礎的半工半耕”農戶家庭往往可以有較多積蓄。

    在進入21世紀之前,尤其是2010年以前,“半工半耕”的農民家庭普遍將積蓄用于在村莊建房。農村剩余勞動力出去了,他們將城市務工收入匯回農村,農村因此變得繁榮。進入21世紀尤其是2010年以后,農民發現似乎進城也并非沒有可能,地方政府尤其是縣級政府也發現,農民進城買房可以帶來土地財政,可以繁榮縣域經濟,制造地方政績?h城也有遠好于農村的基礎設施和醫療、教育等公共服務。在縣城買房成為一種令人滿意的選擇,因為房價持續提升,買房都增值了。當然,很多買房農民還沒有入住,甚至全國縣城很多樓盤無人居住。

    農民進城買房,這發展了房地產,可以在短時間內增加政府財政收入,繁榮地方經濟,產生看得見的政績。因此幾乎所有地方政府都有很高的積極性發展房地產,動員農民進城買房。地方社會方面的因素直接或間接地都促進了農民進城買房。一是在地方政府的推動下,公共服務不斷向城市聚集,尤其是將教育資源向城市聚集。有些縣市甚至將絕大多數中學都集中到縣城,農民為了讓孩子接受較好的教育就不得不進城。二是基于“無房不嫁”的觀念,中西部地區的社會普遍有著結婚必須要在縣城買房的“規則”。

    現在的問題是,絕大多數中西部地區縣一級經濟發展都缺少工業支撐,而沒有工業就沒有就業機會,就難以為進入縣城的農民提供維持體面城市生活的收入來源。如果缺少工業的縣域經濟,有限的服務業和幾乎無限供給的進城勞動力就會使得縣城就業機會不足且就業待遇差。比如,一些餐飲服務行業的工資甚至只有發達地區的三分之一。因此,縣城就不可能留得住青壯年勞動力。農民即使可以在縣城買房,也很難在縣城獲得穩定的就業崗位與收入來源,從而很難在縣城安居下來。

    無論農民家庭是否在縣城買房,廣大中西部農村“以代際分工為基礎的半工半耕”家計模式決定了農戶家庭的主要收入仍然來自農業和進入大中城市、沿海地區的就業收入。當地農民在縣城的收入只是補充性的,主要是利用農閑時間進入縣城務工時產生的。農民在縣城的就業主要集中在流動性很強的建筑行業,而其中的年輕婦女則較多從事餐飲服務、零售等當地服務行業。

    因為縣城缺少就業機會,所以即使農民進入縣城買房,縣城也不是農民可以安居之地。尤其重要的是,一個農戶家庭,如果年輕子女為教育而在縣城買房,并不得不在縣城居住,這個農戶家庭就更加沒有能力將留守農村的父母接到城市安居,也就更加需要有年老父母提供農業剩余的支持。農民在縣城買房不是降低了農業對農民家庭的重要性,在很多時候反而增加了農業和農村對農民家庭的重要性。


    三、中國經濟增長的重心所在

    改革開放之初,中國一度對鄉鎮企業寄予厚望,希望通過發展農村工業實現不離土的工業化。到20世紀90年代,隨著鄉鎮企業的關停,中國經濟發展重心上移。此后,國家一直鼓勵發展縣域經濟,以增加就業,提高中國經濟活力。中國縣域經濟也的確得到了持續的增長。最典型的是中國百強縣經濟的持續發展,以至于排名最靠前的百強縣的GDP水平已超過了一些西部省區。不過,仔細觀察百強縣就可以發現,絕大多數百強縣都集中在東部沿海發達地區,屬于沿海經濟城市帶的內在組成部分,其中長三角地區的百強縣最多。

    進入21世紀,中國經濟發展的不平衡性進一步加劇,沿海發達地區和大中城市尤其是省會城市經濟集中度進一步提高,廣大中西部地區縣域經濟增長乏力。中西部縣域經濟的增長乏力有著結構性背景。在中國目前的經濟發展階段,雖然中西部地區積極廣泛地進行招商引資,但是中西部縣域經濟對制造業的吸引和吸收能力仍十分有限,因此中西部縣域工業發展和就業增長乏力。

    中國未來的經濟成長,無論是總量增長還是產業升級,最主要的場所必然是具有完整產業配套、良好基礎設施和雄厚研發能力的地區,尤其集中在沿海發達地區和省會城市,也會有部分產業向地市級城市轉移。地市一級應當是未來中國制造業以及其他產業發展最低層次的重心所在。除少數特例外,中西部地區縣城幾乎不再有大規模發展制造業的可能。而缺少制造業,僅靠服務業顯然是無法容納進城農民就業需求的。沒有就業,縣城就不可能成為農民進城的終點。

    從這個意義上講,當前中國城市化的重心和重點就不在縣城,縣城不過是農民進城的一個過渡點,而非終點。農民進城最低落腳的終點是地級以上城市。

    我們可以大致設想一下未來農民最終落腳城市的情況?梢钥隙ǖ氖,未來城市發展不可能在地域乃至行政區劃上做到均衡,雖然為防止發展不平衡,國家會出臺各種政策支持發展相對緩慢的地區,卻很難改變因為經濟規律而產生的經濟聚集和城市發展的不平衡。

    當前中國已經出現的經濟聚集和城市發展不平衡,主要表現在兩個方面。一方面是東部沿海地區因為交通便利率先發展起來,沿海地區發達的經濟已經連成一體,形成了沿海發達地區城市經濟帶。在這個城市經濟帶內的大多數農村已經完成了工業化,沿海城市經濟帶還沒有完成工業化的農村也因為有距離城市中心近的便利,可以較容易地增加第二、三產業就業,比如發展服務于城市人口的休閑農業、鄉村旅游業。也就是說,沿海發達地區的城市帶已經作為一個整體,能夠容納大量城市就業人口,并為就業人口提供安居條件。

    另一方面則是以省會城市為代表的特大城市和大城市,因為聚集了大量經濟、科技、教育和行政資源,從而具備了發展優勢,不僅創造了大量制造業的就業機會,更有大量的第三產業就業機會,因此成為當前一個時期中國城市化最快的地區。省會城市也可以帶動其周邊中小型城市作為衛星城市發展起來。

    除以上兩個方面外,未來中國的城市化進程中還會出現各種城市群或城市帶,在一些特定條件下,若干優勢條件集合在一起,就形成了特定的城市競爭力,城市就可以提供大量有保障的就業機會,從而為進城農民提供在城市體面安居的空間。城市群或城市帶的形成不能“拉郎配”,而要尊重經濟規律。當前有很多地方通過行政的方式,將本來不相干的城市“拉郎配”在一起稱為城市群,這樣做是沒有意義的。通過市帶縣擴大城市規模也是沒有意義的,比如安徽阜陽市是一座人口超過千萬的城市就很奇怪,因為阜陽市區人口可能不到一百萬,其余大部分是農村人口。城市群或城市帶必須是有機聯系在一起且符合經濟規律與城市發展規律的。

    也就是說,在沿海城市經濟帶和以省會城市為代表的特大城市、大城市外,還有部分地區,因為有特定優勢的集合而形成了具有競爭力的城市群或城市帶,從而可以為進城農民提供大量的就業機會,進而這些城市帶也進入了城市發展快車道。

    無論在以上哪一種情況下,城市發展都是不平衡的,都會產生聚集,不可能均衡地在全國以縣域為單位發展。具有比較優勢的地區會有越來越多的人口流入,而不具有優勢的地區會有越來越多的人口流出。當前全國城市化的重點是農民進城,農村人口持續減少,城市人口持續增加。實際上還有一個同樣非常重要的事實是人口大量流入經濟發達地區,中西部地區縣域人口持續減少。從這個意義上講,雖然全國幾乎所有縣市都在竭力發展縣域經濟,尤其是在推動縣城城市化,實際上大部分縣域經濟很難發展起來,縣城也很難為進城農民提供體面安居所需要的就業與收入條件,因此這樣的縣城城市化是不可持續的。只有沿海城市經濟帶、有競爭力的城市群或城市帶的縣城才具有健康發展的條件。

    如果縣域經濟尤其是縣域工業化難以發展起來,農民在縣城買房就只可能是過渡性的,縣域經濟尤其是縣城經濟就是消費性的,而非生產性的。這個時候的縣城建設就應當相對穩定。

    問題是當前中國2000多個縣,幾乎所有的縣委書記都在經營縣城,都試圖利用農民進城的機會來發展縣城,帶動縣域經濟。每個縣委書記都希望在自己任上干出一番偉大事業,因此就會有各種對縣域經濟的偉大設想,對縣城規劃的“高、大、上”想象。為了干成事業,縣政府通常都成立各種平臺公司,在城市建設上加大投入,然后通過招商引資、引導農民進城,推動縣城快速擴展甚至推動縣域經濟的快速成長。全國有很多縣委書記通過經營縣城實現了縣域經濟的起飛。不過,大多數經營縣城的可能結果卻是,雖然政府在縣城建設方面投入巨大,卻沒有相應的第二、三產業發展。即使農民到縣城買房了,也因為無法獲得就業而難以在縣城安居,最終農民不得不將縣城只當作進城的一個過渡。當前中西部縣域發展存在著嚴重的盲目性,尤其是盲目學習大城市建設基礎設施,比如投入巨資建博物館、文化館、體育館、圖書館。比如,陜西省鎮安縣花7.1億元建豪華中學,貴州省獨山縣負債400億元搞城市建設,西北一個縣級市近年投1800億元搞建設等。這些中西部縣市成立各種政府性平臺公司貸款搞建設,透支形成的債務將難以償還。

    經濟與城市發展的不平衡是絕對的,未來中國的城市化不可能以縣為單位均勻展開,當前如火如荼的縣城建設,大部分將陷入巨大的風險之中。


    四、農民如何進城

    當前農民進城的目標十分清楚,就是要在城市體面安居。如果不能在城市體面安居,農民就不會完全進城,而要保留農村的退路。農民進城的關鍵不只是在城市有房子或是“要上樓”,農民一定要能在城市找到就業,有足以支撐城市生活的收入機會。

    因此,中國農民進城的過程頗為復雜,并非一次性地將農村的家搬到城市去,而是在城鄉之間不斷地往返和試探。對一個農戶來講,進城可能是幾十年的事情,對于中國農民來講,進城更是一個長期、反復、曲折的過程。逐步地,越來越多的農民家庭完成了進城安居的任務,真正變成了城市人,也不斷有少數進城失敗的家庭以及不愿進城的老年人退回農村。同時,農民進城的質量也會越來越高,開始進到具有較好基礎設施和公共服務的縣城,再到具有較多就業機會的地級以上城市,最終完成城市化。

    從農民進城的具體過程來看,早在20世紀90年代農民就開始進城,只不過那時農民進城只是因為農村人多地少,出現了大量剩余勞動力,農村剩余勞動力進城是為了獲得更多的家庭收入。因此,農村青壯年勞動力進城了,他們從城市獲得務工經商收入,提高了農村家庭的收入水平,農村因此變得更加繁榮。農民翻建新房,也有了更多進行人情往來的本錢。不過很快地,進城農民工尤其是第二代進城農民工開始籌劃在城市安居。他們開始在縣城買房,收入不夠,就無法將父母接到城市,甚至指望父母為自己的城市生活提供支持,農戶家庭農業收入轉而變成了對城市生活的支持(賀雪峰,2020)。這也是因為,農民進城會在相當長的一個時期內保持城鄉之間的半工半耕,年輕子女進城,年老父母留村。城鄉之間相互支持、相互補充。也正是城鄉之間這樣一種相互支持和相互補充,才使中國農民可以體面進城。

    即使到了當前階段,農民進城仍然尚未完成,一方面農民進入縣城只是城市化的過渡階段,另一方面農民也為進城留下“后手”,萬一進城失敗,他們還可以返鄉種田。此外,即使將來農民可以全家體面進城,農民也很可能愿意在年老時返鄉養老。與大自然親近,與土地結合起來,對于老年人有天然的吸引力(賀雪峰,2019)。

    也就是說,不僅過去農民的城市化沒有離開過土地,而且在未來很長的時期內,農民的城市化也不會離開土地。表面來看土地成為束縛農民城市化的力量,但其實,正是農民進城時沒有放棄土地,才讓農民城市化的道路變得更加穩健。農民穩健的城市化之路反過來又為中國應對現代化進程中容易出現的各種危機提供了強大基礎,農村因此構成中國現代化的“穩定器”與“蓄水池”。

    有一種意見認為,農民城市化了就應當退出農村宅基地,當前中國的快速城市化進程中出現了城市建設用地增加,農村建設用地又沒有減少的情況,這是不正常的,浪費了土地資源(黃小虎,2015)。實際上只要認真觀察中國農民的城市化進程就可以發現,農民并非全家進城,年輕子女進城了,年老父母仍然要留村務農,這個時候有何必要,又怎么可以減少農村建設用地?還存在一種認識,就是認為中國現代化進程應當“四化同步”,即農業“現代化、城市化、工業化和信息化”同步,而在具體實踐中,中國城市化過程要復雜得多。

    中國農民城市化是一個長期、艱難而復雜的進程,是農民通過代際接力來完成的歷史使命。在城市化進程中,農民可以在城鄉之間往返,這讓中國城市化具有不同于任何其他國家的特色。這是中國城市化的優勢,又是以中國數千年形成的村莊制度和社會主義農村集體所有制為基礎的。我們必須在中國特色城市化道路的基礎上研究“三農”政策,研究中國特色的城市化路線。


    五、農民城市化不是上樓

    從以上討論來看,如果縣城缺少工業化的機會,則未來縣城就可能無法為農民提供足夠的就業機會,農民在縣城買了房也很難安居下來。農民城市化必須以就業為前提,農民城市化一定是生產性的城市化。那么,當前中國中西部地區能否重新工業化從而創造大量縣城就業機會,就值得探討。

    無論中西部縣城是否有可能重新工業化從而創造出大量的就業機會,在縣以下的鄉鎮、村莊(除極為特殊的情況以外)基本上沒有可能工業化,也就沒有可能成為農民城市化的遷入地,農村就地城市化已經基本上不可能了。

    當前地方政府城市化認識中有一個誤區,就是以為農民上樓就是城市化。尤其山東省合村并居拆農民房子,將七八個、十多個村莊農民的房子拆了集中在一起居住,農民上樓了,也形成了成千上萬人的居住規模,建設了一些基礎設施,當地政府就以為農民城市化了。其實,這根本就不是城市化,因為將農民集中起來居住卻沒有就業,反而讓農業生產變得極不方便(賀雪峰,2020)。山東省德州市曾推動所謂“兩區同建”(倪建偉,2015),即合村并居的同時建工業園區,為上樓農民提供就業機會,實際上幾乎沒有產業會進入這些缺少基本配套的所謂工業園區來。

    在進行縣域規劃時,應當有一個清晰的判斷,即至少縣以下的地區包括鄉鎮和村莊,人口都是會持續減少的,也正是鄉村人口減少才讓留守農村的人口可以有相對較多的資源條件,從而可以依靠農業獲得社會平均收入水平。


    六、鄉村振興戰略的近期重點在于

    保底

    鄉村振興是當前及未來一個時期的農村發展總戰略。應當在當前中國快速的城市化背景下理解這個總戰略。關于鄉村振興戰略,中央有一個“三步走”的規劃:第一步是2018—2020年,第二步是2020—2035年,第三步是2035—2050年。其中2035年鄉村振興的目標是基本實現農業與農村現代化,2050年是實現農業強、農民富、農村美的鄉村振興。從現在到2035年還有約15年時間,這15年正是中國城市化水平接近完成,進城農民竭力在城市安居的關鍵時期?梢钥隙ǖ卣f,正竭力進城的農民,他們所有的關切都在于如何能在城市體面安居,他們留在農村的家主要起兩個作用:其一,通過留守父母的務農收入來支持進城年輕子女的體面生活,至少留守父母在農村的生活成本要比城市低;其二,進城農民要留下在農村的退路為自己進城失敗保底。既然是保底,進城農民當然不是要在農村建設比城市更好的享樂基地。當農民竭力進城時,當然不會愿意也沒有能力在城市和農村同時投資搞建設,他們僅想保留農村這條退路作為最后保障。因此,在2035年前的鄉村振興戰略,重點應當適應農民進城需要,而不是借美麗鄉村建設去折騰農民、逼農民在農村投入建設外觀看起來比較好的房子或環境。這個時候,農民需要的是生產生活秩序的保底。

    到2035年,農民進城大致結束,留守農村的農民人數有限。留守農村農民的人均資源相對較多,依靠農業和發展鄉村旅游,農民就可能獲得比較高的收入。這個時候再進入第三步的鄉村振興,國家也有充足的財政資源投入能力,我們就可能實現建設“強、富、美”鄉村的目標。

    鄉村振興戰略首要解決的是農民富的問題,在當前時期,中國仍然有6億農民,還有2億多仍然依托農村的進城農民工。農民致富當然不可能完全靠農業,也不可能靠鄉村旅游,因為不可能由占人口大多數的農民為占人口少數的城市人搞服務來讓農民富裕起來。那么農民進城的關鍵又是要讓農民進城時安心,讓他們進城萬一失敗時有退路,所以要保留他們的土地包括宅基地,讓農民進城時可以減少不必要的兩頭牽掛,因此不能誘導農民在城市和農村兩邊進行消費性投入。

    “三農”政策必須研究當前農民城市化的規律,研究農民進城的過程,以及當前中國城市化的時代條件!叭r”政策是個系統工程,不能“頭痛醫頭、腳痛醫腳”,要按規律辦事,否則就容易好心辦壞事。

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