• 內外有別:富人治村行為差異的制度邏輯及啟示

    魏程琳1,王木林2

    1.同濟大學政治與國際關系學院/中國戰略研究院,上海200092;

    2.上海財經大學人文學院,上海,200433

     

    摘要:作為21世紀鄉村政治的重要現象,富人治村既有精英群體寡頭化的趨勢,亦有提升公共品供給水平、改善鄉村生活環境的利他行動。通過區域比較法和深度個案分析法,探討了富人村干部發揮積極治村功效的制度環境與過程機制。研究發現,富人村干部采取何種治村策略,取決于其所處的正式和非正式制度環境:在黨政體制與社會制度皆有效的情形下,富人村干部會采取道義邏輯(利他)與市場邏輯(利己)內外有別的分區行動策略;富人治村還可能會提升鄉村社會治理的組織化、制度化水平,有效規避學界擔憂的富人治村寡頭化、貨幣化弊端。據此提出,在鄉村振興進程中,應對鄉村精英予以適當的制度規約激勵,將鄉村內生性人力資源轉化為黨政國策落地的接應性力量。

    關鍵詞:富人治村;公共品供給;制度環境;治理現代化;基層政權建設

     

    村級組織作為國家政權的神經末梢,影響著黨政國策的落地成效,關涉億萬農民的生活福祉,而村級組織發展質量、治理能力又與村干部素養能力密切相關。近些年來,以私營企業主為代表的鄉村精英參與村兩委換屆選舉的“富人治村”現象備受學界關注,相關討論主要集中在富人治村的運行機制和社會效果上,黨國英[]、盧福營[]等人認為富人治村是推動基層民主、發展農村經濟、實現農民富裕的積極因素,其中的關鍵機制是富人村干部利用個人經濟資源推動村莊經濟發展,發揮了“先富帶后富”的功能。但賀雪峰[]、袁松[]、魏程琳[]等人則指出,富人群體運用資本投資邏輯參與村兩委換屆選舉,形成排斥中下階層村民參與政治的機制,造成實質不民主、破壞公共倫理、稀釋公共資源的負面效果。在富人治村的生發機制上,陳鋒[]、李祖佩[]、陳文瓊[]等人認為,鄉村稅費利益共同體解體、項目資源下鄉、不完整的鄉鎮政權是富人主動或被動參與村治行動的結構性因素。為了完整展現富人村干部的形象,陳柏峰[]和仇葉[]又將富人治村細分為不同類型。

    事實上,富人治村是中國農村精英政治的延續,杜贊奇[]指出,晚清及以前時期,擁有財富是進入鄉村領導層的關鍵,家道中落的人會自然而然的被淘汰出首事(村級組織的領導)行列,當今學界關于能人治村[]、新鄉賢治村[]的討論亦屬于基層精英政治的討論范疇,F實中,非富人村干部同樣存在貪污腐敗、攫取公共資源、破壞鄉村倫理的情形。既往研究將富人治村行為單一化(好或壞)、富人形象刻板化,未能深入分析富人村干部等鄉村精英在治村中的“內外有別”邏輯。筆者在各地農村調研發現,盡管居于經濟階層頂端的富人回村任村干部有著利己動機,但在某些地區,他們深受社會制度和黨政體制約束,能夠運用化私為公的邏輯推動村莊公共品供給,遵循不損害村莊利益的道德底線,這一經驗發現為新時代基層政權建設提供了新思路。本文認為村干部治村的關鍵不在于村干部是富人還是非富人群體,而在于國家正式制度和村落非正式制度能否激發村干部的積極行為、約束其不正當利益訴求沖動;诖,文章將從制度-結構的視角區分富人治村的多重動機和行為邏輯,并提出規避富人治村弊端的組織機制。

    一、制度環境與行動取向:富人治村的一個分析框架

    1.分析框架

    富人治村在何種些情形下能夠發揮良好效果,是本文關注的核心問題。本文將制度環境具體化為社會分化程度、村社道德約束、政府規約激勵三個維度,富人村干部在不同制度環境中的治村邏輯存在明顯差別。

    近幾十年來,市場經濟成為村莊社會分化的主導性力量,工商業發育程度越高的農村地區,其社會分化程度越高,反之,則社會分化程度較低。社會分化程度高的地區,往往面臨著市場規則主導村社交往邏輯的現象,村社道德約束力明顯下降。因而,在社會分化程度高、村社道德規范約束力低的農村,富人治村通常采取村內村外一致的、遵循投資回報規律的市場主義邏輯。而在工商業欠發達的農村地區(以中西部農村為代表),村社道德規范依然發揮較強的行為監督作用,富人治村能夠遵循村內村外有別的行動邏輯,即在村內奉行道義邏輯、在村外奉行市場邏輯。社會分化程度、村社道德約束是兩個短期內不可改變的因素,而政府規約行動這一因素卻可及時作出變化。當政府對富人村干部采取強規約激勵時,富人治村的市場主義邏輯(利己主義)會被壓制,而其道義邏輯(利他主義)則會被激勵,這表明,建立制度化的行政規約激勵機制,能夠有效應對轉型時期農村社會道德約束力下降的難題。

    波蘭尼[]深刻地指出,傳統社會主導的經濟生活方式,被現代資本主義市場經濟逐漸顛倒,原本嵌入社會運行之中的經濟行動,開始主導社會運行的邏輯。經過30余年的市場經濟發展,中國東部發達地區村落的農民家庭已分化為上層、中層和下層三類,不同類型家庭有著不同的經濟生產、社會交往和利益獲取機制。位于村落社會結構上層的富人群體,不但主導著村內經濟產業資源分配,占據了村兩委干部職位,掌握了村莊政治支配權,而且主導著村內人情消費、閑暇娛樂的品味偏好。村莊中產階層在經濟上依賴和攀比富人群體、在消費上模仿富人群體;而村莊中下層作為經濟社會利益受損者,則采取上訪告狀的方式維護權利。社會結構與社會利益分化,嚴重沖擊了村社傳統道德規范,經濟資源占有量成為衡量人們社會地位的重要指標,以德性評價為基礎的聲譽調控機制逐漸廢弛。因而,在工商業發達的東部地區農村,村社道德規約對富人村干部的激勵作用很弱,此時,如果政府對富人村干部行為監督不夠嚴格,很可能出現富人治村寡頭化等不良現象。

    中西部農村由于工商業發展程度較低,鄉村社會內部分化不明顯,村民經濟生產活動仍然遵從社會邏輯運行,因此,當地村社倫理規范較為完整,村莊社會評價對村干部等群體具有重要約束作用。然而,僅憑村社道德規范,很難保證富人村干部治村良好效果的持續性。筆者在陜西北墨市農村調查發現,富人村干部在第一個任期內通常展現出較好的政治德性和積極治村行動,但他們在后續治村工作中很容易出現“忙于村外經濟活動、無暇顧及村內公務”的現象。

    相比村莊經濟社會因素的短期不可變性,政府行動可以做出及時調整?h鄉政府能否針對富人治村出現的問題,制定相應制度規范并采取有效行動,對鄉村治理現代化具有重要影響。筆者在浙東農村調查發現,當地政府為了保證官方項目成效、節約治理成本而鼓勵富人出任村干部。而很少參與村務的富人村群體,為了獲得村干部職位,通常采取賄選手段,以絕對經濟優勢戰勝傳統精英[4]。政府放任狀態下的富人治村,展現出叢林政治的狀態[10],強勢的富人群體肆意攫取公共資源、損害底層群體的居住、經濟權利,不少村民因無法公平獲得宅基地資源而持續上訪。富人村干部在幫助政府完成公共項目、節約治理成本的同時,實際上制造了更多治理問題。

    2016年左右,浙江、江蘇等地政府開始對村級賄選、項目資金漏洞等問題進行嚴控,并通過加大公示公開制度落實力度,制定坐班、定期開會等日常工作形式,糾正富人治村的弊端,這導致當地相當一部分富人精英退出村兩委工作隊伍[]。中西部農村的富人村干部,基本能遵守不損害村莊利益的道德底線,但缺乏政府規約的富人村干部,在家族力量和市場經濟影響下,會帶來政策資源分配不公(偏袒家族成員)、不理政事(主要忙于經濟事務)等弊病,最終引發村莊派系惡性競爭。

    綜上,富人村干部能否發揮良好治村功效,取決于其所處的制度環境。積極作為的政府(對村干部進行精細化治理)、有效的社會監督(公共利益為評價標準)與村干部的個人自覺(利他主義精神),是富人治村走向善治的理想環境。

    2.研究進路

    基于東西部農村富人治村的經驗比較,本文將重點分析中西部非利益密集型農村的富人治村現象,回答富人村干部為何及如何發揮積極治村作用這一現實問題。本文經驗材料和問題意識來自于筆者20146月在陜西興平、20155月在山西運城、20195月在陜西北墨20197月在陜西寶雞等地農村的調研,本文案例主要來自陜西北墨市東村。北墨市是全國百強縣市,共有166個行政村,39個社區。該市煤炭經濟發達,但東村是一個無煤炭資源的普通村莊,村民以務農和運輸業為生。東村全村共206860人,四個村民小組,黨員38,截止2018年人均純收入15000。該村曾榮獲“陜西省省級生態示范村”、“北墨市美麗鄉村”、“北墨市先進基層黨組織”。遵循學界慣例,本文將北墨市及其轄區地名、人名作了化名處理。

    本文采用“制度-結構”和“行為-過程”的綜合分析框架,通過農村公共品供給的具體案例,探討黨政體制和社會規范約束下富人村干部積極治村的行為邏輯,并進一步探究將富人精英群體轉化為基層政權建設的積極力量的機制,為鄉村振興夯實治理基礎,全文具體研究進路如下圖1。

    1:全文研究進路

    二、鄉村公共品供給中的精英引領:一個案例呈現

    后稅費時代,農村社會關系日趨松散、青壯年農民外流、國家力量逐步退出農村,使得旨在提升農村基礎設施建設水平的公共品供給陷入集體行動困境。奧斯特羅姆[]指出,無論占有者群體是如何的同質,也無論互惠的共識是多么根深蒂固,當人們面對公共池塘資源問題時,通常都會有很強的規避責任、搭便車和以機會主義方式行事的誘惑。突破公共品供給中的集體行動困境成為當前農村改善生活條件、優化治理結構、落實鄉村振興戰略的關鍵。

    1.項目制背景下的公共品供給

    1994年分稅制造成地方財政緊張,催糧收稅和計劃生育成為中西部縣鄉村干部的核心工作。為了減輕農民負擔,中央政府不但在2006全面取消農業稅費,而且對農業農村發展的公共投入逐年增多。2007-2012年期間,國家財政用于農業的支出共計51374. 9億元,2012年國家財政支農資金是國家財政支出總額的9. 8%,比2007年高出1. 1個百分點[]。與此同時,國家惠農財政資金的專項化趨勢越來越明顯,周飛舟[]指出,相當大部分轉移支付資金被政府部門指定專門用途、戴上了各種項目的帽子,以期體現資金撥付部門的意志,層層審批、檢查、審計及配套要求使得項目資金難以深入農村基層。

    支農資金項目化對農村的重要影響是,配套資金帶來了鄉村債務和農村集體行動困境。為達到“四兩撥千斤”的效果,中央財政資金對地方政府與社會主體出資的配套資金作出明確要求,然而,配套資金制度存在嚴重的“釣魚工程”、“一刀切”和“行政軟約束”(地方政府為了面子和政績,強制要求基層政府提供超出自身能力的配套資金)等現象[]。中西部財政實力薄弱縣基本上沒有能力提供配套資金,于是將資金配套壓力轉向鄉村基層社會,造成鄉村新型債務不斷攀升,農民隱性負擔不斷加重的情形。

    當前國家尚無能力全面負擔農村公共品供給成本,村莊社區分擔部分成本也在情理之中。然而,鄉村集資困難主要來自于鄉村財權和治權的雙重弱化。改革開放以來,不少農村采取將農村公共資源“分光吃凈”的辦法,集體經濟不斷弱化。而治權不斷弱化的鄉村政府,也無法有效動員農民集資興建公共工程。通常情況是,國家項目資金到位了,地方政府配套資金和農民自籌資金遲遲無法落實,在此背景下,經濟實力雄厚的富人競選村干部,獲得鄉鎮政府和農村社會的雙重支持。

    2.公共品供給中的精英動員

    當下公共品供給類型主要有行政機制、市場機制和社群機制三類,行政機制是依靠行政體系上下級部門運作完成的服務供給模式,市場機制是指依靠市場競爭、自由選擇完成的服務供給模式,社群機制是指依靠社會(組織)力量自主完成的服務供給模式。在農村公共品供給中,無論是采取行政機制還是市場機制,都需要與農村社會發生關聯,公共品供給服務的完成須以行政機制、市場機制嵌入鄉村社會之中為前提。通過多種模式比較,奧斯特羅姆[16](225)指出,建基于情感、認同和信任之上的社群信任互惠機制、聲譽監督機制能有效解決公共品供給中的搭便車、規避責任等集體行動問題。近些年被學界和政策界認可的湖北秭歸“村落自治”[]、四川成都“村民議事會”[]、廣東云浮“自然村(灣)鄉賢理事會”[]等模式成為農村公共品供給的理想類型。如上模式利用社會行動單元、財政資金支持和本土道德資源將社會力量動員起來,化解了公共品供給的“最后一公里”難題。然而,如上研究在關注項目成功的結構制度因素時,忽略了社群機制中的精英引領、示范、動員機制因素,沒有回答村莊自組織是如何運轉起來的問題。

    北墨市東村在農業稅費時期是有名的基層組織軟弱渙散村。1997年村民選舉起,村莊社會便鬧起了派性,“革新派”要求徹查在任村干部的經濟問題,“保守派”則支持在任村干部繼續執政。不同派性人員,在村干部競選期間“見面連招呼都不打”,甚至紅白喜事都以派性為單位來舉辦。村莊社會分裂使得公共項目資源難以進村,村莊基礎設施建設長期處于落后狀態。2006年,一直在外做礦產生意的富農答海被推選為村主任,副主任則是經營運輸車的魏可。并未參加任何派系的答海之所以能夠當選村主任,源自于村民對村莊公共設施改善的強烈需求。答海在競選會上承諾:第一,修建水塔解決群眾吃水難題;第二,修建巷道解決村莊公共衛生和村民出行難題;第三,解決村民種地灌溉難題。解決農民渴盼已久的公共品供給問題,成為新一代村干部獲得執政合法性的重要基礎。

    國家惠農資金項目化運作背景下,富人村干部不但能以個人關系資源爭取各項政府資金,而且能以私人資金推動公共品供給項目落地,撬動行政資源和社會資源,我們將之稱為精英動員機制。村落精英在公共項目沒有收益的情況下先期投入成本[],促成村莊關鍵少數群體(村組干部和家族精英)的合作[],繼而帶動普通群眾參與公共項目活動,完成公共品供給過程。

    3.精英動員下的社會自治

    熟人社會天然存在的行為準則和互惠模式,為村民解決公共池塘問題儲備了社會資本。然而,社會資本的有效利用卻有待于組織領袖的規劃和激活。村干部答海等人上任后積極到政府部門申請新農村建設資金,并不厭其煩地做群眾工作,請農戶配合將擋在路中間的樹木、茅屋拆除,2006年年底村內道路基本完成全面硬化的工作。20072月,東村村委會決定建設新村以解決村民渴盼已久的房基地。

    “當時村內道路衛生環境差,村民意見大。加之亂建房屋,道路狹窄曲折。建新房不拆舊房,宅基地資源稀缺,遠遠滿足不了農戶需要。村委會決定響應中央號召建設社會主義新農村,在村南空地規劃兩排24戶,設定好巷道寬度,由村上統一規劃式樣,個人自愿報名出資建設,一戶二層小洋樓,造價大約十萬元左右,村民參與的積極性很高!(東村村委副主任魏可,20190512)

    經村委會干部做工作,在新村建房的農戶將他們舊村老屋低價轉讓給危房戶或無房戶,而危房戶騰出的宅基地歸村集體所有,這些空地多數用于村莊公共道路建設和環境綠化。在村莊公共環境建設中,村民拆除茅屋、砍掉樹木、低價或無償將老村房屋轉讓給其他村民等參與行為,表明該村的社會治理機制已被激活,村民的深度參與為村莊低成本、高效率的公共品供給提供了可能。

    在新任村干部第一個任期內,東村村委會實現了為村民修建飲用水水塔(項目資金30萬元)、農田機井(項目經費10多萬元)和村莊主干道的道路硬化(項目經費80萬元)的目標。如上項目多數為村主任到政府部門爭取而來,而項目建設的前期資金多由村主任、村支書和村委副主任三個富裕農民先行墊付,然后通過“一事一議”向村民籌集少量資金、向政府申請獎補資金逐步填上。

    由于工作成績突出,該任村兩委成員得到村民和鄉鎮政府的高度認可,村主任答海在之后的村委會換屆選舉中連選連任,成為村莊發展的引領者。在隨后的幾個任期內,東村村兩委積極建設村莊幼兒園、成立村莊保潔隊、推動全村完成水廁改造,并于20123月將原來穿村而過的運煤專線改至沿村東北方向繞行,徹底解決了大貨車穿村而過的安全隱患和環境污染問題,村莊人居環境不斷優化。

    三、富人治村道義取向的制度環境

    前些年,東部經濟發達地區富人村干部通過賄選上臺[],瓜分村莊公共資源、拍賣宅基地指標、壟斷項目建設工程,侵犯群眾和集體利益,成為學界批判富人治村的重要經驗依據。中西部農村多屬于非利益密集型村莊,富人村干部在村中的可圖利益相對稀少,在回村擔任干部期間,他們更傾向于利用自身資源發展村莊,在公共行動中堅持不損害村民和村莊利益的道德底線。通過比較可知,富人村干部所處制度環境很大程度上影響著其行為取向,此處的制度包括來自于黨政體制的正式制度和來自于社會的非正式制度。

    1.政績動力:官方制度的規約激勵

    各地經驗表明,富人群體積極參與村兩委換屆選舉競爭,目的在于通過村干部身份獲得政治地位和身份符號,以進一步拓展市場經濟資源、擴大產業規模、獲得政治庇護。不少富人村干部(村支書或村主任)是縣、市人大代表、政協委員,對政府工作有直接的批評建議權,成為一支重要的政治力量。然而,當富人村干部嵌入黨政體制中時,其本身也深受黨政正式制度的約束和影響,遵守黨紀國法、服從上級安排、積極完成各項任務成為村干部的基本政治素養。

    盡管東村是一個無礦產資源的普通農業村莊,但北墨市部分區域有礦產資源,這些地區的富人治村形態與東部發達地區情形相似,私營企業主賄選、灰黑勢力介入基層治理的現象明顯;谝陨蠁栴},北墨市政府特別關注富人村干部的治村行為,各鎮黨委書記在富人村民當選村干部之初便為他們立下規矩“遵守政治紀律、不能損害村民村莊利益”。當地鎮干部說:“富人村干部無論在外通過什么方式獲取經濟利益,回村之后都絕不損害本村利益,這是鎮政府考核村干部、村民評價村干部、村干部之間競爭的重要依據!北蹦羞對涉黑涉惡人員滲入基層組織的問題進行了專項治理,例如在2015年村兩委換屆選舉中便處理了70賄選人員,在2018年村兩委換屆選舉中,該市市委組織部牽頭組織八個部門聯合對村兩委候選人資格審查總數達2800人次,被取消候選人資格的有120多人。

    近幾年,縣鄉紀委部門的鄉村治理功能日益顯現。2018年,東村所在鎮紀委自行立案查處黨員干部違紀違法事件7件,其中因違反中央八項規定精神的案件2件,因精準扶貧工作問題違紀案件1件,涉法違紀案件3件,因農村環境整治工作不力案件1件,紀委工作與鄉村治理的關聯程度越來越高。同時,紀委、監察部門將權力監督對象擴大到非黨員村干部群體,從事后發現到提前預防,并及時向村民公布處理結果,形成小微權力監督的網狀格局。

    在官方制度約束下,富人村干部違規成本大甚至得不償失,且他們的市場經濟利益多數在村莊之外,因而通過積極行政獲得縣鄉領導認可,繼而獲得體制收益是村干部更為理性的行為選擇;跂|村村主任近些年的優異表現,2018北墨市市委決定破格提拔其為鄉鎮政協主席(副科級干部),這對全市村干部形成正面激勵。

    事實上,全國各地政府皆對富人治村作出了詳細規約,但由于政策執行力度和社會環境不同,效果也存在明顯差異。緣何部分農村的富人治村表現出遵循社會道義(不損害村民和村莊利益)的形態,下文從其所處的社會制度環境作進一步探討。

    2.聲譽動力:社會制度的規約激勵

    中西部資源貧瘠的普通農村生產或滋養富人群體的能力較低,而通過當兵、上學、經商等渠道成功進城的精英則已脫離鄉村,很難對農村造成實質性的影響,加之當地市場經濟發育程度遠不如東部地區,多數村莊農民家庭經濟情況“大致相當”,未出現明顯的階層分化[],在村或返村的少量私營企業主難以形成固定的階層群體。

    相較中西部農村的低度分化狀態,東部發達地區農村已形成明顯的階層結構,富人作為一個穩定階層壟斷了地域市場資源,形成了封閉的社交圈子,與中下階層的關系日趨疏遠。富人村干部的賄選策略使之獲得隨意處置集體財產的合法性,村莊治理陷入寡頭治理狀態[]。中西部農村微量富人由于無法形成穩定的利益集團,他們嵌入在原始的家族、地緣結構中,深受地方社會規范約束。

    相對均衡的社會結構有利于道德倫理的維系。鄉土社會蘊含著一套自我維系的治理規范,費孝通將之稱為“禮治”[]。盡管支撐禮治的傳統力量(長老人物、族田等)已經衰落,但依靠社會輿論維系的道德仍然是人們日常生活中的重要準則。在農村社會,若有人做了不道德的事,便會受人唾棄甚至無法在村中立足。不損害私人和公共利益成為一個人的基本道德底線,即本文所指的道義原則。富人村干部在村中行事,既要與人為善、扶弱濟貧,又要盡力維護公共利益為村民謀福利,否則將受到村莊道德制裁。在北墨市農村,有的富人村干部年終為村民發米面油等福利品,村民將其視為富人村干部的樂善好施行為,但絕不認為富人因此能夠隨意貪占、處置集體資產,因為這與富人的“好人”形象相悖。

    鄉土社會道德規范的成功延續除了代代相傳的教化機制,還來自家族間、家庭間的道德監督和競爭機制。村落地域、人員范圍相對有限,村民生產生活彼此相連,高密度的人情關系互動,使得德行評價成為個人和家庭社會地位高低的重要依據。地處陜西關中的北墨農村的家族結構相對完整,戶族或門子成為農村社會的血緣認同單位。由多個戶族或門子組成的村落社會形成一個競爭性社會結構,戶族在村莊選舉、上訪、集體糾紛、榮譽面子、人丁數目等方面展開全方位的競爭,如若村干部私自瓜分集體資源、截留國家惠農資金的行為被群眾發覺,便會引起村莊政治格局變動,干部個人家庭和家族也會因此在村莊抬不起頭。中西部農村在經濟上低度分化、在道德層面高度競爭的社會環境,使得內在的道德機制在個體行動中持續發揮作用,“好名聲”成為富人村干部積極行動的重要動力。

    3.制度耦合:多重行動取向中的道義選擇

    富人治村的動機和行為選擇不但多樣而且受地域政治社會環境制約。東部發達地區富人群體為追求市場地位和經濟利益紛紛躋身村干部行列,而中西部普通農村既無市場資源亦無顯著的土地商業開發等經濟利益,因而在此地擔任村干部的富人多為兩類人:不再直接從事商業活動的返鄉者(中等規模以上的老板)和在本地仍從事商業活動的中小老板[],后者的商業活動通常在村莊之外的市、縣范圍展開。這些人擔任村干部的利己動機是謀求社會聲譽和政治身份,并以此在村外為自己或子女拓展市場關系資源。東村村主任答海在當選村干部之后的幾年時間里,實現了資本經營方式轉型,逐漸從經營煤炭轉向經營本市酒店房產。盡管答海已將產業交由兒子經營負責,但其自身的村主任、鎮政協主席身份,為家庭產業發展帶來顯性的便利條件。東村村支書魏明,則在當地某煤炭公司有股份,其村干部身份能為公司用工、用地、運輸等業務提供便利,間接地轉變為其對公司的貢獻。同理,其他村民能夠當選村干部,都能直接或間接地從村外煤炭資源開發、運輸、經營等產業鏈條中獲得額外機會。當地曾經出現如下情形:某大型煤炭公司不愿將廢渣煤炭回收業務交給一個村支書,村支書竟慫恿村民以索要生態環境保護費的名義,阻斷公司煤炭車輛的來往通行。當地公司企業為了降低社會交易成本,基本上會將低端業務交由附近村的村干部打理,并在節慶日向村莊捐贈貨幣或物質,以鞏固村企合作關系。簡言之,富人以村干部身份獲得社會和體制認可,繼而以政社賦予的“好名聲”謀求經濟機會和社會資源。

    在道德規范完整的農村,衣錦還鄉、回報桑梓往往是富人群體回村之始的常見行動,他們捐資建校、修路或者免費供給飲用水、灌溉水,抑或為村民提供米面油等節慶福利,如上慈善行為使得富人群體的社會地位迅速提升,并為其競選村干部奠定群眾基礎。向村莊捐贈或向村民免費發放福利產品與賄選有著本質區別,它是依循道義邏輯而行,其目的是獲得社會聲譽和社會支持,富人當選村干部之后只有繼續依循道義治村才具有合法性;而賄選則依循投資邏輯而行,其目的是獲得暫時性的選票支持,富人當選村干部后可以隨意處置集體資源,村民在獲得賄選資金的同時出賣了自己的村莊治理權。

    在中西部農村,本就不多的富人回村后尤其講面子,他們在村務和私人交往中注重社會規范和社會評價。筆者在陜西、山西、河南、甘肅等地調研過的富人村干部,整體上展示了良好的社會德性。東村不少村民和村干部對村主任答海的評價是:“大好人一個,從不嫌貧愛富!”因為村主任不但為村莊公共建設墊資、為村民支付澆地費用,還經常借錢給村民,并主動調節村莊經濟分化。2008年,村主任答海與村兩委成員一并為全村農戶信貸做擔保——凡是購置運輸車輛需要向銀行貸款的農戶皆可享受村莊提供的擔保便利。這使得全村卡車運輸戶從2008年的20戶增至2018年的80余戶,村民經濟收入普遍升高,村莊經濟分化趨勢得到遏制。

    從積累體制和社會資源的角度看,69年的村主任或村支書生涯足夠富人村干部在地方社會關系網絡中游刃有余。然而,不少人遲遲未卸任甚至一再連任,很大程度上來自于社會道德和行政項目制對富人群體的約束。在村莊公共建設中,富人村干部通過私人關系爭取到國家項目資金,并先行墊資推動村莊基礎設施建設,滿足了村民對公共品的需求。然而,財政資源的項目化和項目運作的“釣魚化”使得中西部農村積累不少債務。富人村干部擔心自己卸任后,村莊項目建設積累的債務給村莊帶來不良后果,“原本回村是做好事的,結果做成了壞事,成了村里的罪人”。

    “干了十幾年,我們有一個堅定的信念,決不能短村里的錢、少村民的錢。務必把村民的工資清完。決不能給村里留下債務。我墊付也要清完。否則就會被人搗脊梁骨!(東村村主任答海,20190516)

    事實上,只要富人村干部在任,鄉鎮項目資源或獎補資金都會持續向村莊涌入。在此背景下,村莊只需要在公共收入上節源開流,基本上能夠在5-10年的時間里將欠債補齊。對于依靠地方社會關系和市場資源的富人而言,村干部身份成為鞏固其經濟合作關系的重要保證。由此可知,富人村干部在村內的道義行為,并非完全是個人道德自覺的結果,而是在官方制度和社會制度耦合下,與村干部村外經濟行為相輔相成的混合式行動。

    四、富人治村的弊端規避與現代化轉向

    既往研究指出,私營企業主村干部公私不分[]的治理邏輯實際是金錢支配一切的思維方式呈現,原本嵌在社會中的市場機制反而主導著社會發展[14],私人化、寡頭化的治村結果往往是個人財富權力的不斷增長和公共治權的不斷弱化。富人治村必然導致公共利益損失、社會道德敗壞、基層治權弱化嗎?有無規避富人治村弊端并將富人群體轉化為公共利益的維護者、基層政權的建設者的機制呢?既往文獻對此并未深究。調查發現,國家正式制度與村落社會規范型塑了富人積極治村的行動邏輯,而鄉村公共事務治理的組織化和制度化則是規約富人治村弊端,推動基層治理向現代化轉型的重要機制。

    1.公共事務治理的組織化

    公共事務治理的組織化是相對于私人化運作模式而提出的概念。私人化運作模式[]盛行于鄉村政策執行之中,它曲折地實現了組織意圖但卻損害了組織權威、強化了個人的社會影響力。組織化機制意在改造富人村干部“公私不分”的治理邏輯,將私人能力和資源整合進正式組織之中,推動鄉村治理的公共化運作。本文中的組織主要是指“村兩委”組織,公共事務治理的組織化即充分發揮村兩委組織及組織成員的積極性和能動性,在公共品供給中凸顯黨組織的引領性、增強村民委員會的自治性,而非單向度地強化村干部個人權威。

    社區治理去私人化需要以整合和增強基層組織力量為前提。首先,東村村兩委人員在公共服務中作出了明確的內外分工和職責分工,村主任主要負責村莊外部資源的爭取工作,村支書和其他村兩委成員負責項目落地等各項協調工作。在社區干部推動公共品供給過程中,社區干部與村民進行充分溝通,通過多方協調所達成的公共服務才能獲得社會好評,村兩委組織而非個別村干部也因此獲得社會支持。其次,東村黨支部特別注重黨建工作,善于發揮黨員干部在各項工作中的先鋒作用。經過多年努力,東村黨員發展的家族化、派系化特征基本消失,共有800口人的東村現有黨員38人,其中女黨員9,40歲以下黨員15。東村黨支部對黨員實行較為嚴格的積分制管理,黨員開會、學習、參加義務活動出勤率及黨費交納情況、村規民約遵守情況都被納入考評,被動員起來的黨員成為村莊各項工作的有力抓手。

    “農村工作,不抓黨員干部,什么工作都做不成!每個黨員干部首先要管好自家屋的工作。我們對黨員嚴格要求,若有違紀直接開除黨籍。各種事情都讓群眾監督黨員干部!保|村黨支部書記魏明,20190514)

    此外,東村村兩委組織采取了開放式決策模式。村支書或村主任通常在黨支部會議、村委會會議、村民代表會議上將村莊發展規劃和公共事務拿出來與黨員、干部、村民代表討論,聽取各方面意見,最終形成民主決策方案。村莊道路建設、飲水塔建設、婚喪習俗改革、運煤專線改道等都是在公共會議上通過集體討論形成的意見。多數黨員、干部的帶頭參與形塑了村內治權的均衡結構,村兩委組織在公共事務治理上的積極行動,有力地將富人精英群體和村干部吸納到組織化的運作模式中來,公共組織而非私人村干部成為公共事務運轉、公共利益維護的基本保障。

    2.公共事務治理的制度化

    公開的制度規則不但能保障民眾權利,而且使得公共事務運作有規則可依、組織領導人行為預期穩定。富人治村的私人化運作模式很大程度上是基層制度供給不足的后果,富人村干部的隨意行為又加劇了基層制度危機。相比于物質性公共品供給,制度層面的公共品供給更加困難。2006年以來,東村通過制度化建設推動了系列公共事務治理的標準化,婚喪習俗改革最為典型。

    奧斯特羅姆[16]指出,“‘如果還沒有壞掉,就不要去修它’,這個道理不僅適用于物質資本,而且適用于制度資本!睘轫憫迕駵p輕紅白事消費負擔的需求,2014底東村村兩委成立紅白理事會,出臺了全市首個村級紅白理事會章程,對婚車數量、香煙標準、禮房人數、通知方式以及宴席標準都作出了詳細規定。紅白喜事新規奉行文明、節約、實用、高效的原則,事前不請人、事后不謝人,減輕了事主的經濟、精神和人情壓力。新規則替代舊傳統往往面臨著很大的內部阻力,公共事務治理的制度化能夠有效回避種族、性別、派性、身份等個殊化問題。在婚喪消費攀比中,富人群體是引領者,作為富人的村干部能否帶頭遵守村規民約,決定著基層治理制度化的成敗。村主任答海的三叔于2015年1月去世、母親于2018年春去世,在叔父的治喪活動中,他和紅白理事會成員多次上門作工作,終于獲得叔父家人的理解和支持。而在他母親的喪事上,答海不但做通另外三個兄弟的工作,還將喪期從7天減為5天,將按照舊風俗要在家放100天的紙扎祭品一次性燒掉,通過自己的實際行動維護了村莊婚喪新規定。

    放在以前,老人去世肯定要放七天,而且要叫兩班樂隊來。答海的父親早逝,母親一人拉扯他們兄弟四個。如今四兄弟家庭條件都很好,老人80多歲去世,應該大辦。有人給他出主意說,你同意簡辦,但兄弟們不同意,有什么事情就推到兄弟頭上,但他不同意。(東村黨支部書記魏明,20190516)

    在制度建設初期是人塑造制度,隨后就是制度塑造人。2014年東村紅白喜事新規發布后,全村攀比浪費之風得到遏制,95%以上的事主家庭能夠主動按照新規操辦紅白喜事,其中富人村干部非但未因個人經濟實力雄厚而搞特殊化,反而通過以身作則、多次登門作群眾工作推動了基層治理制度化。這說明合理的制度能夠有效約束個人的隨意行為,規避富人治村中的私人化、金錢化、特殊化現象,同時也說明,富人作為社會精英完全有可能在基層社會道德和社會治理建設上發揮積極引領作用。

    從基層政治發展譜系上看,21世紀以來富人治村所展現出的私人化、寡頭化、權力專斷、非民主取向等弊端并非獨屬于農村的病態現象,而是傳統精英政治推崇強人內含弊病的延續,亦是1990年代以來農村社會分化背景下自由主義競爭民主形式化[]的后果,更是傳統治理向理想的現代化治理轉型中問題的極化呈現。公共事務治理組織化、制度化是基層治理現代化的基本體現,是破除傳統人治、糾正競爭民主之治的有效方案,更是有效推動富人治村向現代治理轉型的重要機制。

    五、結論與討論

    作為21世紀鄉村政治的重要現象,富人治村既有精英群體寡頭化的邏輯趨勢,亦有改善社會物質文化環境的利他主義行動。本文案例表明,富人治村的邏輯無法簡單地以道德機制予以解釋。事實上,富人治村采取何種行動邏輯,取決于其所處的制度環境,這為我們采取開放包容的視角來完善鄉村治理機制、加強基層政權建設提供了思路。

    近十年的相關研究集中關注了富人治村的負面效果,例如破壞基層民主、擾亂基層秩序、沖擊鄉村倫理、損害基層政權。事實上,無論是從理論還是從經驗層面分析,作為基層精英政治的延續,私營企業主等富人、能人群體擔任村干部并不必然導致如上問題。晚清及以前時期,正是由富人構成的保護型經紀保護了底層民眾免受國家或社會橫暴權力的侵害,為社會提供了最基本的公共品,維系了鄉村道德倫理[11]。

    富人村干部在鄉村治理中緣何能發揮正面功能?制度環境、階層結構、地域規范以及富人群體的利益實現區域等成為關鍵變量。中西部富人村干部在村內扮演公共利益守護人的角色以謀取政績和社會聲譽,在村莊之外的市場、政府部門里積極拓展關系資源以謀求市場商業機遇,村內行動的道義邏輯與村外行動的市場邏輯并行不悖。道義機制使得市場精英安然嵌入社會機制之中,社會道德規范得以正常生產,基層治理權能得以提升。

    在富人治村已然普遍的既成事實基礎上,能否有效將富人等精英群體吸納為基層社會和政權建設的積極力量,將其個人能力轉化為基層組織的治理能力,進而化解富人治村私人化、寡頭化、貨幣化的弊端,關涉農村政治社會穩定的大局。本文所呈現的國家正式制度、村落道德規范以及社會治理的組織化、制度化經驗為此提供了思路。

    中西部普通農村是我國實現鄉村振興戰略的主戰場,良好的治理能力是農村社區有效承接國家各項惠農資源的基礎。本文指出,作為鄉土精英的富人群體當選村干部并不一定導致基層治權弱化,政府規制、社會監督等地域環境都將影響村干部的行為選擇。在基層政權建設中,我們應積極引導鄉村精英遵循社會道義治村,并對之予以適當的制度規約激勵,將鄉村內生性人力資源轉化為黨政國策落地的接應性力量。

     

    作者簡介:魏程琳,同濟大學政治與國際關系學院長聘副教授、同濟大學中國戰略研究院研究員、同濟大學中國特色社會主義理論研究中心特約研究員,主攻政治社會學與城鄉基層治理。

    [基金項目] 國家社會科學基金項目:黨建引領下的農村“三治”協同機制構建研究(19CDJ032)。

     

     

    英譯部分

    Differentiation between Inside and Outside:System Logic and Inspiration of the Differences in the Behaviors of the Rich Governing Villages

    Abstract As an important phenomenon of rural politics in the 21st century, the governance of villages by rich people has both the tendency of oligarchization of elite groups and the altruistic action of enhancing the supply level of public goods and improving the rural living environment. Through regional comparative method and in-depth case analysis, this paper probes into the institutional environment and process mechanism of the rich village cadres exerting the positive effect of village governance. It is found that the strategies of village governance adopted by the rich village officials in different regions depend on the formal and informal institutional environment they live in. When the party-government system and social system are both effective, the rich village officials will adopt different zonal action strategies in moral logic (altruism) and market logic (self-interest). The governance of villages by the rich may also enhance the organizational and institutionalized level of rural social governance, and effectively avoid the disadvantages of oligarchy and monetization of the governance of villages by the rich, which are worried by the academic community. Therefore, it is suggested that in the process of rural revitalization, rural elites should be encouraged by appropriate institutional regulations, and rural endogenous human resources should be transformed into a supporting force for the implementation of the Party, government and state policies.

    Key words Village Governed by the Rich; Public Goods Supply; System Environment; Governance Modernization; Grass-roots Political Power Construction

     

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