• 雙重嵌入與制度激活:第一書記推動基層協商民主的經驗邏輯

    魏程琳*

    同濟大學 政治與國際關系學院/中國戰略研究院,上海,200092

     

    摘要:中國在推動精準扶貧與鄉村振興有效銜接過程中,駐村第一書記作為國家與社會間的關鍵接點,影響著國家政策執行和基層治理成效,其被賦予加強基層黨建、提升基層治理能力的職責,但也常常面臨著被鄉土社會“懸置”、單向度為村莊鏈接資源而無法提升村莊治理能力的實踐困境。探討了第一書記在中國鄉村治理中的實踐模式,研究表明:第一書記應既能實現村社內外建設力量的有效整合,又能推動村社自主治理持續運轉;應通過發揮黨內民主、踐行群眾路線嵌入基層黨組織和鄉土社會,獲得黨員和群眾認可支持;同時,鄉村治理應借助第一書記、駐村工作隊等外來力量,以激活完善既有協商民主治理制度為重點,著重解決協商民主制度的組織支撐、實踐平臺、正反饋機制和社會基礎等問題,運轉村級民主治理。在此基礎上,中國鄉村治理才能進一步提升村內外資源良性互動和村級治理水平與能力。

    關鍵詞: 第一書記;協商民主;農村黨建;精準扶貧;鄉村振興

     

    一、問題的提出與研究回顧

    (一)問題的提出

    基礎不牢,地動山搖;鶎狱h組織是宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾的堅強戰斗堡壘,是黨治國理政的根本抓手。然而,在社會利益分化、思想多元背景下,一些基層黨組織也面臨著弱化、虛化、邊緣化問題。截至2014年4月底,全國共排查出軟弱渙散村黨組織57688個,占村黨組織總數的9.6%。為解決如上問題,2015年5月1日,中組部、中央農村工作領導小組辦公室、國務院扶貧開發領導小組辦公室印發《關于做好選派機關優秀干部到村任第一書記工作的通知》,向黨組織軟弱渙散村和建檔立卡貧困村“全覆蓋”選派第一書記,夯實農村黨建工作。2019年中央一號文件指出,建立第一書記派駐長效工作機制,全面向貧困村、軟弱渙散村和集體經濟空殼村派出第一書記,并向鄉村振興任務重的村拓展,更加注重發揮黨建引領經濟社會發展的功能。

    駐村第一書記的主要工作內容是,在建強基層組織的基礎上推動精準扶貧、為民辦事服務和提升基層治理水平。然而,在精準扶貧工作壓力和村莊社會期待之下,第一書記的更多精力用于向單位和上級部門爭取資源,只有少部分人將注意力集中在基層黨組織領導力建設上[]。謝小芹[]指出,處于接點位置的第一書記,能夠銜接國家資源和鄉土社會,改進了扶貧資源投入成效,但也存在“投機主義”“消解自治”等弊端。事實上,中央組織部或省委組織部下派的身份,工作單位的資源支持,超越于地方社會的活動能量,是第一書記有效推動村莊發展的結構性原因。然而,這一來自于上層的短期領導力供給模式,容易誘發農村發展路徑依賴,陷入治理資源整合和治理能力消解的悖論之中[]。王海俠指出,第一書記制度最大的特點是非科層性、靈活性與資源聯動性,體現了黨的綜合治理與科層治理的雙重特質,但其實踐效果卻因人因地而異[]。

    如何化解第一書記制度的實踐悖論,關系到黨中央如何有效治理基層黨組織、鄉村治理如何協調內外部資源、黨的群眾路線如何持續深入等重要問題。本文將以第一書記抓黨建并推動民主協商制度建設的經驗為基礎,嘗試回答以上問題。

    (二)研究回顧

    1980年代,以選舉民主為形式要件的村民自治受到中外理論界高度關注并被給予厚望。30余年來,村民自治在選舉形式、選舉流程、選舉參與等方面取得明顯進步,但也遭遇灰色勢力、派系競爭、富豪治村等干擾[],選舉民主成為誘發村內社會分裂的機遇機構。21世紀以來,中國學者對西方選舉民主、資本主義民主展開反思[][],并將關注重點逐漸轉向治理民主[],其中協商民主最為引人關注。

    所謂協商民主,乃是指受到政策影響的居民或代表通過面對面討論、交流觀點和理由,不斷協商以形成決策共識。[]協商中的討論具有揭示私人信息或個人偏好,減少或克服有限理性,推動或鼓勵為需求進行正當性辯護的模式,有助于產生群體認可的合法決議,有助于提高參與者的道德素養和知識水平等特征,亦有助于通過團結一致來傳播公共生活中的各種原則。[]協商民主的實現有賴于一種有利于公正地協商公共利益的框架,阿克曼和菲什金提出了協商日的構想,15人一個小組或500人一個大組根據嚴格的程序和議題進行發言討論,以確立公共規則和價值。[9](7-32)然而,受時間、人數和距離等因素限制,大規模的協商民主幾乎無法實現,因而代表制或小規模協商在實踐中更為普遍。

    21世紀初,中國學者開始聚焦協商民主,對西方協商民主理論、中國協商民主實踐[]、中西協商民主制度比較[]以及協商治理[]展開深入分析。林尚立[]指出,中國民主發展的關鍵詞在20世紀是“共和”,在21世紀則是“協商”,它為人民民主確立了有效實現形式。齊衛平[]、房寧[]等學者指出,中國協商政治制度是在本土生產起來的,與中國統一戰線實踐、和合文化傳統相符,有必要培育社會資本以夯實協商民主的社會基礎。何包鋼[13]指出,一旦公民學會了政治妥協、理性對話、自我管理、提高社會治理的能力、素質和水平,就會發展出一種良性政治競爭,遏制非理性參與的空間。陳炳輝[]指出,基層協商民主是國家治理復雜性條件下,精英治國與公民參與相結合的重要民主機制,是精英與普通公民良性互動的公共平臺,是化解現代民主政治兩難困境的制度創新。

    在國家宏觀制度支持下,基層協商民主獲得明顯發展,其中的典型代表有浙江溫嶺民主懇談會[]、成都市“村民議事模式”、安徽巢湖“民主評議會”、廣東省的“蕉嶺模式”[]。趙秀玲[]指出,包括鄉村在內的整個中國社會結構變化,都要求從多層面推動鄉村治理走向協商民主機制。學者對國家整體推動實施的一事一議、四議兩公開[]等協商民主治理制度進行了深入分析,楊弘、郭雨佳[]指出,議事理性和能力不足、議事程序機制不健全、議事結果執行不力,導致一事一議實踐陷入困境。張國獻、李玉華[]亦指出,當下鄉村協商民主面臨農民民主習慣欠缺、基層政府和村莊精英操控等困境。

    制度供給、可信承諾和監督執行是有效治理的三個基本要件[]。協商民主因民眾理性議事能力、地域政治經濟環境、基層干部認識等因素,而表現出不同的協商治理水平,在有的地區協商民主制度被“束之高閣”抑或進入休眠狀態。如何推動協商民主機制有機嵌入鄉村社會,助推鄉村發展和社會治理,成為我國基層政治發展的重要議題。既往研究對協商民主理論淵源、制度供給過程和實踐困境作出深入分析,然而,較少關注協商民主制度的激活機制,亦未能在基層黨建和協商治理間建立起有效關聯。本文基于第一書記個案調研,采用“雙重嵌入—制度激活”的分析框架,探究黨建引領鄉村協商民主治理的經驗邏輯。

    二、分析框架:雙重嵌入與制度激活

    黨組織作為國家政治嵌入鄉土社會的重要機制,在協調國家社會關系、黨群關系、干群關系方面發揮著重要功能。筆者在全國多地農村調研發現,凡是基層黨組織團結高效的村莊,其社會治理、經濟發展、社會和諧程度通常展現出良好狀態。這充分說明,基層黨建與社會有效治理之間的密切關系。本文以黨組織軟弱渙散村治理為例,展示基層黨組織通過黨內民主建設整合政治力量,繼而以黨內民主推動社會協商民主治理的過程,其中,上級下派的駐村第一書記成為基層協商民主制度建設的關鍵行動者。本文將采用“雙重嵌入與制度激活”的分析框架展示駐村第一書記推動協商民主制度建設的過程機制。

    (一)雙重嵌入

    在現代社會,政黨成為彌合城鄉差距、傳統觀念與現代政體差異的制度化手段[],中國的“政黨下鄉”[]解決了社會力量的整合和政治化問題。21世紀以來,社會觀念多元化、利益訴求分散化導致社會整合難度加大。而正處于土地開發、資源開發、項目下鄉等利益活動調整中的農村社會,更是面臨著利益分配競爭、灰色勢力介入、派系干擾等治理難題,亟需強有力的基層黨組織加以整合、協調和引領。

    為提升基層黨組織戰斗力,各地黨委組織部會定期排查軟弱渙散黨支部,并對之加以整頓;鶎狱h組織軟弱渙散主要體現為,黨組織書記不勝任、班子不團結、組織制度虛化、民主管理混亂、村務財務混亂、宗族宗教黑惡勢力干擾嚴重、歷史遺留問題多[]等方面。此類村莊的治理癥結在于,黨組織的過度社會化阻礙了其政治功能發揮,在社會治理、政策執行中采用的是社會關系邏輯而非政治性邏輯。黨員發展的家族化、派系化進一步加劇了黨支部的軟弱渙散狀況,弱化了黨內民主決議機制。軟弱渙散村通常存在內部變革乏力的問題,自上而下選派的“第一書記”成為其改善狀況的機遇結構。第一書記若要在基層黨建、社會治理上有所作為,須以有效嵌入村級黨組織和村落社會為前提。

    從組織原則上看,第一書記自然是黨支部成員和黨組織主要帶頭人。然而,村級黨組織作為地域性和社會性政治組織,其內聚力和排斥性并存,越是凝聚力強的組織越不易接納外來人員。第一書記的國家賦權角色,為其進入村級黨組織提供了身份便利,但形式上加入并不代表其分享了黨組織的參與權、決定權和主導權。調研顯示,不少掛職干部、駐村第一書記因無法有效嵌入基層黨組織和村委會組織而出現“行動懸浮”的現象,第一書記成為村務協助者和“資源鏈接者”角色,很難對基層黨建和社會治理產生實質影響。軟弱渙散黨支部通常面臨班子不團結的問題,這為第一書記有效嵌入黨支部并掌握黨建主導權提供了契機。

    近年來,“兩學一做”等常規學習活動,為第一書記進入村黨組織并發揮指導作用提供了時機。案例地駐村第一書記,通過“兩學一做”所有黨員集會的機會,召開黨內民主生活會,在會上將黨支部、村莊發展面臨的問題剖析清楚,動員黨員從大局出發,講話做事講規矩、講政治。在黨內思想教育之后,第一書記將黨務、村務放到黨員會上討論,按照組織會議原則,黨員先發表意見,第一書記和村支書最后發言。該村一向霸道的村支書,也不得不同意大多數人的意見和主張。黨組織內部的民主議事規則的確立,大大提升了黨員參政熱情,亦提升了第一書記的“公共政治人”角色。更為重要的是,該村通過黨內民主建設整合了村莊分裂的政治力量,為黨支部引領社會治理和社會建設奠定政治基礎。

    在村民看來,上級下派來村莊掛職的扶貧干部、駐村第一書記都是在“撈政治資本”,并非真心為了村莊發展。嵌入社會融入群眾成為第一書記等外來者開展工作、動員群眾的前提要件。除國家賦權、單位資源輸入等優勢外,第一書記融入群眾的主要方式是群眾路線機制。通過走訪不同類型群眾、傾聽不同訴求和聲音,關注貧困弱勢群體并在實際工作中為群眾解決困難,才能獲得群眾認可、積累社會支持。中央和省委組織部下派的第一書記,通常來自異地的中央、省政府、黨委和企事業單位,常年的駐村工作生活使得他們在有意的群眾走訪和無意的日;又腥谌氪迩f。

    通過在基層黨組織和村莊社會的雙重嵌入,第一書記成功蛻去外來人角色,成為村民政治社會中的“自己人”。第一書記雙重嵌入為中央政策落地、黨組織治理和脫貧攻堅工作的深化提供了機會結構。然而,雙重嵌入和國家賦能、接點治理等理論分析一樣,能夠解釋第一書記在精準扶貧、村莊公共品供給上的有效性,卻無法解決第一書記離任后的村莊治理可持續問題。本文提出,以推動社會參與為目標的協商民主制度建設,是提升基層治理能力、化解第一書記實踐悖論的重要機制。

    (二)制度激活

    近年來,各級政府尤其注重地方治理創新,在協商民主制度供給中出現各類模式[19]。除了全國范圍實施的村民代表會議、一事一議、四議兩公開等民主協商制度外,溫嶺民主懇談會、成都村民議事會、云浮鄉賢理事會、寧海36條等制度也在全國具有一定影響力。然而,地方政府在治理創新競爭中,也出現制度供給過剩甚至誘發反向民主化的現象[]。

    1:較為典型的基層民主協商治理制度與模式

    制度與模式

    運行機制

    制度來源或起源

    村民代表會議制度

    5-15戶選舉1人,村民代表會具有最高決策權

    《村民委員會組織法》(1987、1998年)

    一事一議制度

    籌資籌勞,政社共建公共工程

    《中共中央國務院關于進行農村稅費改革試點工作的通知》(2000年)

    “戶代表會議”制度

    每戶派出1人作為代表參與小組或村莊公共事務討論、商議和決策

    2002年,起源于福建省光澤縣寨里鎮大青村

    四議兩公開制度

    黨支部會提議、“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議;決議公開、實施結果公開

    河南鄧州2008年試行,2009年全國推廣

    村民監督委員會制度

    組成監督委員會,負責村民民主理財,監督村務公開等制度的落實

    浙江省武義縣白洋街道后陳村2004年實施;《中華人民共和國村民委員會組織法》(2010年修訂)

    溫嶺民主懇談會

    政府搜集、整理政策議題,官民對話交流,村民代表會決議,公布決議并監督執行

    2000年,溫嶺市市委在松門鎮召開了現場“民情懇談會”

    云浮鄉賢理事會

    以自然村為基礎單元,整合村內鄉賢,采取理事會提議、理事走訪商議、戶代表開會決議,議案決議公開、實施過程公開、辦事結果公布”方式

    2014年,廣東云浮市推廣實施

    成都村民議事會

    各村民小組推選3-5名代表組成村民議事小組, 其中得票數最高的2-3人進入村民議事會,村民議事會再推選5-7人組成監事會。地方政府注入項目資源,交由村民議事會和議事小組民主商議決定使用方式

    2008年,成都市推廣實施

     

    如上形式多樣的協商民主制度和模式,其目的都是通過議題設置、議程吸納和討論協商等民主參與形式,動員群眾參與社會治理,最終形成民主管理、民主監督、民主決策的民主治理過程。

    治理制度創新成本較低、政治回報較高,屬于政府的偏好行為之一[],地方政府在制度總結、拔高、推廣、宣傳上亦有著較為成熟的操作經驗。從全國看,相當部分地方治理創新,因運動式推廣而在短期內取得治理成效,隨后就會出現“人走政息”的現象。即使是在全國推廣的一事一議制度、四議兩公開制度,目前在不少農村地區也處于休眠、閑置狀態。制度的功能不在于創設而在于對人的行為具有指導作用,我們應避免“為了創新而創新制度供給,將已被證明有效的制度激活,一定程度上比制度創造更有實際功效。制度如何被激活并持續有效運轉呢?運動式制度建設模式能夠解決一時的制度供給和政策執行問題,但卻無法形成制度執行的可信承諾和監督執行基礎,這表明制度創設只是制度建設的前端,而非“成品”。

    將已內置村落的協商民主制度激活,既無法單純靠政治宣傳動員,亦不可寄希望于村落內在變革力量,它需要外在力量刺激與內在力量呼應,并伴之以相當時間的操作訓練實踐。運動式治理、駐村第一書記、掛職干部、工作組(隊)等外來政治力量,成為激活村落協商民主制度的關鍵節點。第一書記作為上級政府下派的干部,能夠充分利用個人結構優勢和項目資源激活村落協商民主制度,并通過公共項目訓練民眾的民主參與能力,以項目成效激勵民主參與,在熟人社會中形成可信承諾,以參與感、獲得感等正反饋塑造制度執行的大眾監督機制。村民對協商民主制度的認可和習慣性運用,是制度扎根的理想效果。綜上,制度激活的流程是“外力重啟—資源培育與大眾訓練(外在監督執行)—(績效)正反饋—大眾接受(可信承諾)和習慣性運用(內在監督執行)—制度扎根”。

    (三)田野個案介紹

    本文聚焦第一書記的個體行動及其與社會結構、政治制度間的互動過程。據王亞華[1]等人研究發現,農村基層黨組織軟弱渙散與農村貧困存在高度的相關性,以第一書記所在村為例,87.76%的黨組織軟弱渙散村是貧困村。這與筆者在河南、甘肅、陜西的實地調研經驗相符。與既往關注第一書記領導力供給、接點治理和運動式治理功效不同,本文重點關注第一書記通過黨內建設激活民主協商制度的經驗邏輯。

    本文是基于深度個案的實證研究,案例資料來自于筆者20182019年對陜西錢村的持續觀察調研。案例中第一書記牛大為是某大學機關工作人員,于20156月被中央組織部選派到錢村擔任第一書記,一直工作到20198月才離任。較長的掛職時間為牛大為推動黨內建設、激活協商民主制度、改善民生提供了可能。

    位于關中平原的錢村是縣重點貧困村,全村有1260人,280戶,33名黨員;4個村民小組共有2980畝地,其中僅有100多畝田地有灌溉條件;村民以種植雜果(紅提、蘋果660畝,花椒、核桃200多畝)和玉米小麥大田作物為主,青壯年勞動力多在外務工。全村有劉姓、雷姓、馮姓三大姓氏,同一姓氏的居民多集中在同一村民小組,小組行動能力較強。該村2009年村兩委換屆出現村兩委班子不團結、拉票賄選、灰黑勢力介入村莊治理等現象,村莊治理隨之陷入癱瘓狀態。

    三、復雜村治中的第一書記行動困境

    鄉村治理中的“癱瘓村”往往是村莊黨員派系化、社會競爭無序化、公共規則弱化的結果,灰黑勢力和狠人介入滲入基層政權使得村莊治理地形更加復雜。第一書記在缺乏信任、派系傾軋的社會環境中很難深入村莊開展工作,原本作為運動式治理機制的第一書記制度,面臨著被架空或懸置的困境。

    (一)貧困村的復雜治理情形

    20156月,牛大為被派往錢村時,新當選的村支書和村主任矛盾越來越深,以至于他們在任何事情上都無法達成一致意見,村兩委成員也要選邊站,村兩委干部逐漸分成兩派。第一書記牛大為只能努力協調兩人關系以促進村莊發展。

    2015年下半年,我一周起碼有三天都是找書記、主任談話,協調二人關系。早上是支書,下午是主任,晚上兩個人一起來。就是靠這樣,把村務推動的。(牛大為,20180812訪談)

    事實上,錢村黨組織軟弱渙散的癥結在于新任村支書劉洪希望延續“一言堂”的老傳統,認為村主任應事事聽他安排,尤其是應將他擔任村主任期間欠下的村級債務全盤接受。而新當選的村主任希望兩人平等對話,更希望村支書能夠把備受質疑的村級債務梳理清楚再轉交賬務。

    劉洪是本鎮農副產品收購商,經濟實力雄厚,后來當選全縣人大代表,他兄弟四人且有三個兒子,2009年成功當選為村主任。劉洪當選村主任之后,排擠其他村干部、貪占集體資產,20092013年間曾有王某、李某(女)、趙某等三位村支書因劉洪獨斷蠻橫而辭職。劉洪自2013年末開始支書主任一肩挑,2015年成為黨支部書記。2010年,劉洪私自將縣水利局下撥的8萬元和村上的8.2萬元機井維修費用于自家私井維修上,農戶用水除交水費外,村委會每年還要向他交5000元機井維修費。2013年,全村修了一條4公里長的巷道,村民自籌資金40萬元不翼而飛。此外,劉洪的妻子做地下錢莊,吸納全村村民280余萬存款,卻在2015年開始向村民說“錢被人貸走要不回來了”,如果有人找劉洪要錢,他的妻子和兒子就會與之打罵,然而劉洪在鎮上有兩處宅院,他的幾個兒子都有寶馬車和縣城商品房。在派系上訪告狀推動下,劉洪2016年遭到縣紀委調查并于2018年受到黨紀處分。

    2015年起,錢村形成公開的兩派競爭格局,劉洪以家族勢力及其扶持發展的黨員干部為基礎,村主任馮舉賢以被劉洪排擠下來的村干部精英以及利益受到劉洪侵犯的村民為主,兩派人員以上訪告狀、遞交對方黑材料、在各種會議和場合唱反調等形式展開斗爭,村莊社會陷入分裂狀態,村莊發展陷入停滯。

    (二)第一書記行動困境突圍

    第一書記的外來人身份,一方面限制了其介入村莊事務的范圍和程度,一方面為其提供了推動村務黨務的便利身份。能否克服基層行政吸納和社會拒斥,決定了第一書記在黨務村務中的介入程度和功能限度。

    2015年由中央組織部下派的駐村第一書記,多數來自于黨政機關、國有企事業單位,是年輕有為或經驗豐富的后備干部,被鄉村政府寄予厚望,因為其時正值精準扶貧規范化的時期,相關表格文字資料的數據化遠超出以中老年為主體的鄉村干部的能力,前來駐村的第一書記成為扶貧資料標準化的理想人選。第一書記既然能把扶貧材料做好,自然也能將其他工作完成,于是縣鄉政府部門逐漸形成一個工作習慣——凡是和扶貧、黨建、村莊治理相關的事務都將第一書記納入進來,結果出現駐村第一書記忙得不可開交,村干部落得清閑自在的現象。

    “縣鄉政府部門看你干得好,所有事情都讓你做,什么文件、活動都要第一書記負責。我一年365天,起碼300天在村里,其中100天是凌晨2點之前在寫材料,此時村干部肯定都在家睡覺呢!(牛大為,20181007

    除地方政府有意將第一書記吸納為行政力量外,村民的不理解、村兩委干部消極抵觸也阻礙了第一書記深入村莊社會治理。不少村民將駐村第一書記視為“來鍍金的人”,不相信第一書記能為村莊帶來實質性改善。而村干部對第一書記的態度則比較含混,其中既有下級對上級的客氣,又有對村莊領導權轉移的警惕。經過牛大為一年時間的協調,村支書和村主任關系并未好轉,而他卻為此耗費太多精力,牛大為發現依靠黨組織和群眾而非個別村干部是打開黨務、村務工作局面的突破口。

    “給村里提建議,村兩委干部不采納,我就找群眾代表,群眾代表如果認可,他們就會向農民積極傳播消息。例如去年種植葡萄的事情,X大學免費提供苗子和技術指導,村兩委班子對這個事不熱衷,未置可否,我就通過群眾代表來做宣傳工作,只要我工作做好了,他們(村兩委干部)就不會阻攔!保20190811,牛大為)

    2017年底,牛大為向單位為錢村申請了10萬元黨建經費,其中4.9萬元用于黨員活動室建設,沒想到這間活動室被縣文化局、民政局等多個部門掛了牌子,而村主任則堅持要做養老院。牛大為在黨員大會上向各位黨員做匯報,“單位支持的10萬元已經批下來了,村主任說不做黨建活動室了,那我就把這錢退回去!迸4鬄樵捨凑f完,村主任馬上接過來說,咱們就做黨員活動室。牛大為說,“一旦你團結了多數黨員和群眾,他們(村干部)如果還是固執己見,就會感到與大家相背離的危機!

    通過黨員、群眾代表推動村莊公共事務是錢村第一書記的重要工作經驗,其中最突出的是依靠黨組織推動協商民主制度建設,激發黨員、干部和群眾參與公共治理的熱情,形成一主多元共治的發展格局。

    四、黨建引領基層協商民主制度建設的實踐機制

    21世紀以來,中國學者更加注重民主制度實踐的國情社情,關注制度運作的經驗邏輯而非價值預設,這突出體現為學界對選舉民主的反思和對協商民主制度建設的熱忱。深入群眾的第一書記通過嵌入基層黨組織和鄉土社會,有效動員黨員群眾參與公共事務治理,為黨建引領協商民主制度建設提供了經驗啟示。

    (一)黨內民主:嵌入整合村落政治力量

    長期以來,鄉村政治延續了精英政治傳統,富人、能人、強人掌握鄉村基層政權,普通黨員、群眾很難參與到村級公共決策之中,鄉村治理中的現代民主元素欠缺。黨中央一向強調“以黨內民主帶動人民民主”,十九大報告更是明確指出,“擴大黨內基層民主,推進黨務公開,暢通黨員參與黨內事務、監督黨的組織和干部、向上級黨組織提出意見和建議的渠道”;鶎狱h組織的內部民主制度建設將顯著推動社會民主發展,錢村就是例證之一。

    2017年,錢村村兩委班子不團結的問題繼續加深,村支書和村主任的對抗行為已公開化。牛大為從加強黨組織內部民主建設入手,重點落實“四議兩公開”制度,并推動黨務村務公開公示。四議兩公開工作法起源于河南鄧州,2009年在全國推廣,“四議黨支部會提議、兩委會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議,“兩公開”是指決議公開、實施結果公開,四議兩公開工作法實現了民主協商的程序化和制度化[]。

    牛大為利用“兩學一做”學習會,組織黨員學習習近平總書記的系列講話以及《村民委員會組織法》《中國共產黨紀律處分條例》。在學習過程中,牛大為對與村莊問題密切相關的內容做重點分析,不斷提升黨員的規范意識,并在黨務村務中推動決策民主化。例如2017年春,有黨員提議夜晚開黨員會且無重要決議事務時,70歲以上黨員可請假,因為村里沒有路燈,老人夜間安全沒有保障,到會的17個黨員中16人都同意這一提議,唯獨村支書一人不同意。牛大為作為第一書記負責主持黨員會議,他說“那咱們民主決策,少數服從多數,不可能一個人將大家的決議推翻了!”盡管該項提議通過了,但因受到村支書影響,不少原先同意的黨員在舉手表決階段卻未舉手。

    為了推進黨內民主制度,牛大為在黨員會上開始設計發言順序、時間和規則:第一,自己和村支書、支委委員在普通黨員后面發言,以防出現誘導性發言;第二,不允許打斷他人講話,以保證每個人充分表達意見;第三,確立少數服從多數的民主決議規則。在“鬧派性”的村莊政治氛圍中,派性領袖發言往往會形成誘導性和對抗性發言局面,公共事務本身應有的理性方案可能會被遮蔽。第一書記確立黨員會議發言規則,為黨員提供了寬松的發言環境,不同意見得以提出,參與者對相關問題的認識不斷加深。通過黨內民主建設,黨員切實享有了決策參與權,政治滿意度顯著提升,其積極性、主動性被調動起來。黨內民主形成了黨內開放式治理結構,使得第一書記有機嵌入進來。

    “四議兩公開”作為典型的協商民主制度,在現實運作中有的地方政府認為決策過程繁瑣、決策成本較大,遂被束之高閣。在錢村,牛大為并未刻板執行四議兩公開制度,而是從黨員會開始以黨內民主逐漸推動黨務民主、村務民主。

    一件事做成了,黨員和群眾就有了規矩意識,村里很多事務開始采取四議兩公開的程序運作,雖然剛開始大家不適應,但慢慢地大家感受到了協商民主的好處,愿意按照協商程序辦事,村內“一言堂”現象逐漸消失了。(牛大為,20181008訪談)

    協商民主制度不但消除了黨務村務決策中的專斷現象,而且順利化解了村內派性、村“兩委”帶頭人關系不和帶來的負面影響。在不斷推進黨內民主背景下,行事霸道、私心較重的原村支書劉洪在2017年底黨支部換屆中僅得一票最終落選,民主化、制度化的決策機制逐漸代替個人權威在公共事務中發揮引領作用。

    (二)群眾路線:嵌入社會動員群眾

    羅伯特·達爾[]指出,如欲實現民主協商,那么“協商團體人數最多不超過60人!币蚨碇茀f商或小規模團體自治協商更加有效。從組織制度上看,黨員和村民代表是代表村民參政議政的正規群體,而代表能否真正表達民意決定了協商民主的水平。群眾路線是將黨員與群眾密切聯系、夯實黨的執政之基的寶貴經驗。錢村第一書記在加強黨內民主建設的同時,積極推動了黨的群眾路線實踐教育活動。2016年以來,錢村黨支部每逢冬春農閑季節和節慶日都開展集體義務勞動,修建花壇苗木、打掃公共衛生、規整巷道衛生、維修公共設施等。村內幾位70歲左右、參加過戰役的老黨員黨性修養很高,在黨員活動中從不落后,在黨員會上敢直言批評,成為黨風和黨內民主建設的捍衛者。黨員同志在公共事業上的帶頭示范行動,無形中增加了黨組織的公信力。

    長期駐村的第一書記牛大為在踐行群眾路線中嵌入鄉土社會結構。作為貧困村的駐村第一書記,牛大為非常關注貧困村民的生活、居住和發展需求。74歲的貧困戶馬秋蓮,一直住在“四面透風”的危房里不愿搬離,理由是等待外出務工的小兒子回來(事實上小兒子已意外去世,家人瞞了她)。2017年雨季來臨之前,牛大為和村干部將馬秋蓮“連哄帶騙”出家門,為其進行危房改造。剛開始,馬秋蓮聽說老房子被推倒了,見了牛大為就罵,而一間新房子建成后,老太太高興得不得了,見了牛大為,大老遠就喜笑顏開起來。

    貧困戶田根民是酒鬼懶漢,妻子得了腦血栓,他一個人照看妻子和孫女。牛大為經常到田根民家聊天,在其鼓勵下,田根民從2017年底開始跟著建筑隊開拖拉機清運建筑垃圾,一個月收入3000元左右。隨后,牛大為將田根民介紹到附近牛場做清運工,月收入可達4500元,田根民的精神狀態和家庭生活慢慢有了起色。此外,牛大為還通過鏈接單位、政府扶貧資源,為貧困戶送仔羊、紅提苗木、肥料、鋼材,推動貧困戶自立自強。

    在農村熟人社會,人情往來是鄉鄰互助、村莊共同體的重要表現形式,牛大為對所有農戶一視同仁的送人情,不因貧富、身份差異而有所區別,不少村民說“牛書記看得起咱”。有村干部告訴牛大為:“這戶人家你也不認識,他平常也不在家,你可以不去走人情了”。牛大為堅持去走人情,認為走人情不是錢的問題,而是對村民的尊重,是在生活中與群眾拉近距離的最好方法。在駐村工作的四年里,牛大為成為村中熟人,這種熟悉的關系資本為公共事務中的群眾動員奠定基礎。

    (三)民主訓練:公共事務中激活民主協商制度

    一項制度欲對社會和人們行為產生影響,必須扎根社會結構和人們慣習之中,形成制度執行的可信承諾和社會監督。協商民主制度在運作過程中需要一套相對復雜的技術和組織支撐,而偏好簡單實用的村民一開始并不習慣運作復雜的協商民主制度,他們需要通過系列實踐訓練才能逐漸接受并習慣應用,這正是制度激活的重要環節。

    錢村通過黨員“兩學一做”學習會、黨內民主生活會和黨員大會,民主討論與村莊發展密切相關的議題,并在黨務決策中運用協商民主制度,鍛煉出一批有制度規則意識的黨員干部。根據四議兩公開制度安排,黨支部會議和村兩委會議是議題形成階段,黨員大會和村民代表會是議題決策階段。在議題形成階段懸而未決的問題,通過黨員和村民代表充分討論協商,將注意力聚焦公共議題和公共利益,最終形成理性的公共決策。在這一階段,項目資源下鄉等公共事件成為推動協商民主治理的重要契機。駐村第一書記作為制度和資源的連接點,有意識地將公共項目轉化為村民協商民主的訓練場。

    綜合農業專家和當地氣候特征,牛大為把冷棚紅提作為村莊主導產業,這一規劃獲得縣扶貧辦、農業局等單位的支持。201611月,錢村建紅提產業園的消息不脛而走,村民議論紛紛意見不一,“兩委”干部在建與不建上也是爭持不下。紅提產業園建成后,園區土地附加值將會上升,資源如何投放成為村莊關注的重點。第一書記在村兩委會上提出,“上村民代表大會吧,讓群眾自己決定。”村兩委干部卻認為“把決策權交給群眾,可能會亂套”。第一書記卻認為,“建紅提園涉及所有村民利益,通過‘四議兩公開’,不僅可以做到公平公正,還能提高村兩委的威信,能把民心聚起來。”會后,牛大為分別到村支書、村主任家做工作,終于得到兩位村干部的同意。牛大為就紅提產業園選址問題召開了村民代表大會,在各種不同意見中最終形成符合村莊發展的決議,會議同時針對將出現的兩個難題提出明確規則:一是鼓勵有發展意愿的村民集中入園,土地在園區但沒有發展意愿的農戶,可以通過土地置換或租賃方式把土地流轉出去;二是村委會負責協調土地流轉工作,同時負責解決二、三組非產業園土地的灌溉用水問題。會后,錢村村兩委把大會決議張榜公布,村民們在公示欄前圍觀,村民代表說:“想不到我們也有說話的權力了”,村干部也體會到“人管人氣死人,制度管人管根本”,協商民主制度的正反饋效應初步顯現。

    通過建紅提園、建污水管道等公共事務,村兩委干部、黨員和村民代表對協商民主制度越發認可,在意見不同時,“民主協商、民主決策”成為村級公共事務的運行規則。受協商民主制度啟發,錢村三組組民自發運用小組戶代表協商制度選舉了新組長。隨后,在光伏電站投入運營、文化大禮堂投入運營以及村莊次干道巷道和田間生產路硬化建設等公共項目建設上(如下表2所示),四議兩公開這一協商民主制度都得到不同程度的應用,黨員、村民代表和群眾在公共事務治理中得到充分的民主訓練,民主決策、民主監督能力顯著提升。

    2:作為民主協商制度訓練平臺的村級公共項目(2015.06-2019.08

    事項

    具體公共項目和過程

    協商民主過程

     

     

     

     

    基礎設施建設項目

    1. 擴建村兩委辦公場所480平方米(2015年底)。

    2. 完成整村排污管道建設項目(240萬元)(2016-2017年)。

    3. 將垃圾坑改建成文化廣場(2800平方米)(2017年)。

    4. 村莊次干道巷道和田間生產路硬化竣工(2017-2018年)。

    5. 政府投入的100兆光伏電站投入運營(2018年)。

    6. 文化大禮堂投入運營(2018年)。

    7. 20165月,310米深的機井落成,隨后第一書記爭取到電力局架設100KVA專用變壓器,移民局支持15米高60立方米存儲量的水塔,水務局支持灌溉管道4000余米,解決了人飲水和農田灌溉難題。

    黨建引領社會治理。第一書記引導推動村莊運用“四議兩公開”制度完成公共品供給,并落實黨務政務公開。

    經濟產業發展項目

    2016-2019年,第一書記帶領村民、村干部參觀學習,聯系專家到村指導,推動村紅提種植面積突破600畝,爭取各級政府和單位支持完成水源覆蓋、滴灌管道鋪設、產業路硬化亮化,并落實銀行貼息貸款260余萬元。2019年,村級集體資產1000噸冷庫開機調試。

    黨建引領產業發展。在紅提園建設中運用“四議兩公開”決策模式。

     

    駐村第一書記運用黨內民主建設和四議兩公開協商民主制度,將以往偏向“務虛”的黨建活動與鄉村治理、社會發展相結合,創新了黨建工作形式,整合了村莊政治社會力量。第一書記利用自身結構性優勢,將項目資源轉化為推動基層協商民主治理的公共平臺,通過一次次的民主實踐訓練和績效正反饋,協商民主制度才被激活并有機嵌入村落公共政治生活之中。

    五、結語

    1980年代村民自治制度實施以來,以選舉民主為主要實踐形式的基層民主在取得重要進步的同時,也面臨著派系競爭、賄選、灰黑勢力介入、村莊分裂等治理績效不佳的難題。21世紀以來,學界和政策界在反思選舉民主的基礎上更加關注治理民主,協商民主制度建設得到快速推進。然而,相當部分村莊的協商民主制度被閑置,村級治理陷入勉力維持或癱瘓狀態,村莊政治社會力量亟需被整合,以實現項目資源下鄉、精準扶貧、鄉村振興等戰略目標。在村莊內部變革動力不足的情形下,黨中央采取下派駐村第一書記的方式為基層治理注入活力。然而,在相對封閉的鄉土社會,村莊外來者很難融入社會并在黨支部發揮實際指導作用,相當部分第一書記“懸浮于村莊之上”,只能與鄉村精英合作扮演“資源鏈接者”角色,結果出現村莊治理績效顯著、治理能力弱化的實踐悖論之中。

    在復雜村治情形中,如何通過黨建引領村級社會治理、整合分散的政治社會力量,是基層黨建面臨的重大問題。根據中央部委相關文件規定,第一書記的首要職責是建強基層黨組織,在此基礎上再推動精準扶貧、鄉村振興、為民服務、提升基層治理水平。因而,探索自上而下、自外而內的黨建嵌入與引領機制,成為新時期持續深入推進基層治理改革的重要任務。案例分析表明,駐村第一書記能夠通過黨建工作有機嵌入基層黨組織和鄉土社會,并以黨內民主建設整合政治社會力量、推動協商民主制度建設,案例地第一書記順勢將公共項目轉化為群眾協商民主參與的訓練平臺,為新時代鄉村振興村內外資源有效互動,黨的群眾工作持續深入提供了經驗參考。下圖展示了駐村第一書記通過黨建推動協商民主制度建設的過程。

    1:第一書記通過黨建推動協商民主制度建設的過程示意圖

     

    近年來,地方政府積極推動基層協商民主治理創新,涌現出一批協商治理模式和制度,中央政府在總結地方經驗基礎上也在全國推廣了“四議兩公開”“一事一議”“戶代表會議”等制度,文本制度建設卓有成效。然而,制度的文本建設只解決了有效治理的前端問題,并未解決制度落地的可信承諾和監督執行問題,以至于出現制度供給過密化、形式化的現象。制度的價值和生命在于實踐,那些語言表述規范、形式結構完美卻未被社會接納、應用的制度不但形同虛設,反而有可能遮蔽社會治理的難點和痛點。當前中國改革進入深水區,制度建設亦進入提質增效時期,有必要對我國社會治理制度進行深入系統檢視,尤應注重制度的激活機制和社會基礎建設,讓優良的制度發揮應有功效。具體到鄉村治理能力建設,應以激活和完善既有協商民主治理制度為重點,著重解決協商民主制度的組織支撐、實踐平臺、正反饋機制和社會基礎等問題,為制度扎根營造良好政治社會環境。


    作者簡介:魏程琳,同濟大學政治與國際關系學院副教授、同濟大學中國戰略研究院研究員、同濟大學中國特色社會主義理論研究中心特約研究員,主攻政治社會學與城鄉基層治理。

    [基金項目]  國家社會科學基金重點項目(20AZD023);國家社會科學基金青年項目(19CDJ032)。

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    英譯部分

    Double Embedment and System Activation: The Empirical Logic of Party Building Leading Grass-roots Consultative Governance

    -- Empirical Analysis Based on the Case of the First Secretary

    Abstract: How to effectively solve the problems of weakening, blurring and marginalization of primary party organizations is related to the overall situation of the party's governance. In recent years, the central and local governments have provided a large number of deliberative democratic governance systems to the countryside. Unfortunately, quite a few of these systems have not taken root in the countryside, but have gone into hibernation and idleness. The top-down selection of the first Secretary carries the expectation of strengthening the grass-roots party construction and improving the grass-roots governance ability, However, it faces the dilemma of "suspending" in the rural acquaintance society, and cooperating with the rural elites to link the resources of the village in one direction, but consequently eliminating the governance ability of the village. Embedding into grassroots Party organizations and local society by Party building activities such as inner-party democracy and mass line, and activating the practice of village consultative democracy system by inner-party democracy, turning the resources outside the village into the training platform of village consultative democracy, which provides experience and inspiration for the first secretary to solve the practical dilemma. At present, the rural work should strengthen the mechanism construction of party construction leading social governance, promoting the credible commitment and public supervision of system implementation in activating and practicing the system, and accumulating institutional potential energy for the sustainable development of rural society.

    Key words: the First Secretary; Consultative Governance; Double Insertion; Institutional Activation; The Party's Construction

     

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