• 職業化:半正式行政人員治理體系的重塑

    ——基于城管部門調研

    魏程琳*

    (同濟大學 政治與國際關系學院/中國戰略研究院,上海,200092)

     

    摘要:在城鄉基層治理中,胥吏、協管員等半正式行政人員掌握著實質的權力,卻因身份差異而能免于國家正規法令之規約,有效控制半正式行政人員以權謀私、干擾執法等違規現象,是政府系統內部治理的一道難題,有的地方政府采取職業化機制成功將半正式行政人員納入制度管控之中。職業化重塑了半正式行政人員治理體系:由于工資待遇高、職業預期穩定、工作相對輕松等因素,城管協管員等職業成為當地人的理想職業之一。政府法令得以觸及半正式行政人員群體,該群體的素質得以大幅提高,在明確規則、實行績效管理、加強責任連帶等機制作用下,城管協管員的失范行為得以有效控制,半正式行政人員治理體系得以重塑。

    關鍵詞:職業化;半正式行政人員;城管協管員;法令不及吏役

    一、文獻回顧與問題的提出

    自隋唐時期官吏分流以來,中國政府內就一直存在大量半正式行政人員,這些人在古代被稱為胥吏,現在則被稱為編外人員、協管員、輔警、合同工或臨時工等,如何有效控制半正式行政人員是政府系統內部治理長期面臨的一道難題。

    瞿同祖[]曾在《清代地方政府》中辟專章論述清代州縣政府中胥吏群體的角色、功能及弊病,他指出清代地方政府中的皂隸、捕快、禁卒等半正式人員在法律上被列為“賤民”,其地位相當于妓女、戲子和奴婢,盡管身份為士紳不齒,但依然有人愿意充當衙役,其中多數人家貧無業來此謀職糊口?娙赋,秦漢時期,官吏相通(或儒吏合流);魏晉隋唐時期,官吏逐漸分流;隋唐至明清時期,吏役合流并自成一體。半正式行政人員是指,在政府部門或機構任職、輔助性地行使管理職權但沒有正式行政編制和身份的合同工、臨時工,城管部門的協管員、公安部門的輔警、街鎮政府聘用的網格信息員等都屬半正式行政人員!肮倮舴滞尽[]的二元結構是中華帝國官僚體制的一個突出特征,官與吏在同一官僚機構并存共生,有著上下級關系,但同時又是互為隔絕的群體,兩者有著截然不同的職業生涯。

    學界對近代村治中的準官員群體鄉紳、經紀、鄉約等村干部的研究大大豐富了半正式行政人員的形象。張仲禮[]、費孝通[]等人指出,帝制中國時期“皇權不下縣”主要是受國家財政和治理能力限制,鄉紳作為州縣政府的代理人與鄉村農民打交道成為一種常態。瞿同祖[1](p271)指出,中國士紳的特權地位不純粹取決于經濟基礎,只有取得初級功名(秀才)和官學正式學生身份后才躋身于士紳行列。鄉紳的治理任務除了完成國家的稅賦、兵役外,還要提供村莊治安、調解、道路、橋梁、學堂等公共品供給,在災荒時節鄉紳還承擔著救災、減租、義捐等任務[3](p54)。杜贊奇對1900-1942年的華北村治的研究發現,在國家權力的深入、戰亂以及經濟狀況惡化等因素作用下,有聲望的鄉村精英(鄉紳)不是逃離村莊便是由富變窮,那種名副其實的保護人在逐漸減少,保護型經紀逐漸被營利型經紀替代,營利型經紀就是那些視其職權為牟利手段的人[]。

    近幾年,學界引入組織學、管理學的理論視角來解讀半正式行政人員及中國行政體制,科層制和服務外包制成為主要的分析框架。周雪光[]指出,中央政府掌握著目標設置權與檢查驗收權,而將實施與激勵權下放給地方政府,半正式行政人員正是行政發包制的產物。“行政發包制”[]是指,中央政府將各類行政事務“發包”給地方政府,并設置目標加以考核驗收,具體操作實施的權力則交予地方。官與吏之間的權威關系與“行政發包制”中行政官員有權決定其區域內具體做法的實際控制權是一致的,無論是帝制時期中央無法控制地方財權還是如今的地方財政軟約束[],地方政府都有很大的自由權來招聘、使用半正式行政人員。與周雪光將半正式行政人員(或胥吏)視為行政發包制的產物不同的是,倪星[]認為半正式行政人員是基層采取“不完全行政外外包制”混合治理的產物。在當今公共服務模式中,科層制、契約外包制是組織的兩端,行政發包制、不完全行政外包制則是居于中間的混合治理結構,倪星認為,半正式行政人員提供的服務很大程度上是“不完全行政外包制”。呂芳[]在科層制與合同外包制之間提出“影子雇員”的概念,來分析當前政府中的編外人員。敬乂嘉[]較早地把“影子雇員”與服務的合同外包聯系起來,他指出,我國公共服務的生產和遞送中平均約有1/4 的財政報酬支出是支付給政府系統外的人員,該支出額相當于政府每年雇用了1100萬以上的“全職影子雇員”。影子雇員的現象在其他國家同樣存在,美國聯邦政府在由聯邦行政人員直接執行的民間項目上只花費7%的財政預算,而聯邦政府民間雇員(協管員)的實際數字要超過1440[]。影子雇員既不同于科層制中的正式雇員,也不同于合同外包人員,正式雇員在經濟上屬于弱激勵,而影子雇員具有剩余索取權,且影子雇員常常成為組織或正式雇員的“替罪羊”。

    既往研究除了關注胥吏等半正式行政人員的特征、服務性質外,還關注胥吏等半正式行政人員的失控行為[]。半正式行政人員行為失控主要集中表現為兩個方面:第一,以權謀私,貪污腐敗、營私舞弊、設租謀利以及通過各種場合收取陋規;第二,選擇性的執行任務甚至故意曲解政策、抗拒命令,影響上級決策和執行。半正式行政人員的失控對國家權威和民眾危害極深,備受學界詬病。而胥吏等半正式行政人員難以有效控制的根本原因在于,他們掌握了實質的權力卻因非官員身份,官方法令無法有效觸及他們。

    今天中國政府部門中仍存在大量半正式行政人員人員[][],仍然面臨著半正式行政人員行為失控的問題。半正式行政人員行為失控的表現和邏輯是什么?如何有效控制半正式行政人員?本文將通過比較不同城市政府在城管協管員行為治理上的不同舉措及后果,以探索半正式行政人員治理體系的重塑機制。筆者自20155月起就開始在武漢、蘇州、深圳、重慶等城市的城管部門進行調研,本文經驗材料來自于在以上城市的調研,遵循學界慣例,本文中的地名、人名皆為匿名。

    二、法令不及吏役:半正式行政人員的失控

    在公眾的視野里,城管部門與其“打、砸、搶”的暴力執法形象密切聯系在一起,這一不良印象的形成與城管部門聘用大量協管員(又稱“臨時工”)等半正式行政人員密切相關。中西部城市南安市城管系統目前共執法隊員正式編制2450個(簡稱“正編”),實有在職人員2240人,全市各城管隊共聘請城管協管員12000名,正編人員與協管員比例為1:5,由于相當一部分正編執法人員負責內勤、窗口服務和辦公室行政工作,實際在街頭執法的正編人員與協管員的比例高達1:15。東部城市天泉市與南安市情形大致一樣,該市X區僅有30名正編執法人員,卻有560名協管員,街頭治理工作全部交由協管員處理,協管員成為名副其實的街頭官僚[]。在多數城市調研發現,協管員違規謀取私利、干擾執法等行為失控現象較為普遍,具體表現如下。

    (一)半正式行政人員違規謀利

    瞿同祖在《清代地方政府》中將胥吏等半正式行政人員謀取私利的陋規展現的淋漓盡致,今天負責管理城市公共空間的協管員向街頭擺賣者吃拿卡要的花樣同樣是多樣,它通常表現為違規經營者給以相當金額報酬以獲得營利空間,例如在不允許擺賣的時間和地點內為某些人開綠燈,再如協管員公開索取“出店經營費”。2015年,筆者在南安市調研發現,負責管理農貿市場的協管隊長將道路等公共空間視為己有,誰向他交錢他就允許誰出店經營,結果農貿市場流動攤販云集,推著自行車的市民只得將自行車扛到肩上通過此路,有市民將之形象地描述為“醉漢踩高蹺”。

    城中村的違法建設現象屢禁不止通常與負責巡邏小區的城管協管員密切相關。在發達的東部城市,由于市場對房屋需求旺盛,城中村農戶都有著強烈的違建沖動。如果協管員管理嚴格,農戶便毫無機會將違建房屋建起來,如果協管員稍有松懈,農戶三五天就可以完成房子主體建設,這時城管局再想拆除房屋,幾乎是不可能的事情。在違建者和控違者之間的博弈中,違建戶賄賂協管員和正式執法人員以換取建設時間的現象幾乎在每個城市都存在。2016年,南安市某街道就發生了違建戶投訴協管員索賄的事件,該戶村民違建時遇到三個協管員索賄,三人想違建戶索賄6000元并打給其包票“違建準沒事”,違建房子被拆除引發違建戶的強烈抗議和投訴。

    2013年,南安市某區城管局直屬隊隊長發現一個協管員收受賄賂、違規使用車輛,他向城管執法大隊書記申請將此人開除時遭到拒絕,原因是此協管員是上級領導打招呼進來的,最后,協管員沒有被辭退,隊長聲譽掃地被迫離開了隊伍。在協管員以權謀私的問題上,正編隊員和基層干部都心知肚明,但在街頭工作嚴重依賴協管員、協管員工資待遇又極低的情形下,他們都不好介入,這幾乎成了城管部門的一種“陋規”[1](p43),若有人對此提出質疑,質疑者很容易遭到排擠。

    基層半正式行政人員違規謀私通常遵循以下規律:第一,管理地帶越模糊,越容易滋生非正規利益,吃拿卡要越容易出現;第二,管理標準越模糊,吃拿卡要越容易出現;第三,政府管理越松懈,吃拿卡要越容易出現;第四,協管與出店占道經營者同時出現,又未做管理的,基本上存在吃拿卡要的情形;五,越是高級別的協管,吃拿卡要的機會越多[13]。

    (二)半正式行政人員擾亂執法

    在城市街頭治理中,政府人員有時會發現某些攤販的抵觸情緒極大、暴力傾向明顯,事實上,這與協管收了他們的錢但未兌現承諾密切相關,很大程度上印證了“腐敗滋生暴力”[]的道理。

    作為街頭官僚[]的代理者,協管員這些半正式行政人員擁有著實質的街頭管理權,他們在代理執法的同時也有了腐敗的機會,例如對隨地吐痰、亂扔垃圾者進行罰款,按照省政府的條例是50-200元,按照南安市政府的條例則是5-50元。協管員們進行罰款時通常都是拿著省政府的文件,告訴當事人“至少交50元,不給發票”,如果當事人不配合,他們就拿出法條威脅當事人:“你認罰,就交50元,不認罰就帶你到隊長(正編隊員)那里交200元”。當事人在他們的“連蒙帶騙”中乖乖交罰款了事。如果遇到不服從管理的人,協管員們還會采取非法強制措施。

    一天有個警察叫我去派出所看一下,是不是我們的人。我去了,看到墻角蹲著我們的兩個協管員。一個市民吐痰,他們開口就要罰200元,那市民不給,他們就把市民逼到墻角,把人家的荷包(錢包)搶走了,市民報了警。(南安市執法隊員LT

    一旦協管員熟悉街頭罰款的套路和漏洞,便會成為“收割機”式的社會剝奪者,南安市W區就出現一個典型案例:通往火車站的岳山路上有個環衛工人熟悉了城管執法隊的罰款套路,于是把在農村的親戚叫幾個過來,在通往火車站的入口處私自罰款——隨地吐痰、亂扔垃圾罰5元、10,后來他們膽子越來越大——攔住一個趕火車的人就要罰50元,“我沒有吐痰啊”,他們隨意指著一塊痰痕說:“喏,那不是你吐的?”,市民若不交罰款,他們就群起而攻之,不讓市民離去。隨著市民投訴越來越多,市、區城管局督查室介入調查發現主犯確是該局環衛科下面的臨時環衛人員。一個假冒執法者在街頭公共場合都有了獲利空間,在一定程度上反映了街頭半正式行政人員權力放任的程度。

    半正式行政人員擾亂街頭執法秩序不但有損群眾利益,而且削弱了正式執法人員的信譽和權威。在南安市的街道城管中隊,半正式行政人員與正式執法人員進行權威競爭的現象并不鮮見,有的協管員根本就不把正式執法人員放在眼里。2011年起,南安市城管局就要求各執法中隊清理協管隊伍,嚴禁使用“兩勞釋放人員”。20159,南安市T街開除了8名兩勞釋放類協管員,表明市城管局的政策在相當長時期內并未得到認真執行。有服務就有索取,協管員隊伍作為非正式暴力的提供者,為正式執法者和被管理者之間的沖突提供了緩沖空間,為正式執法者提供了保護層,同時也分享了正式官員的權力及權力帶來的便利和謀利空間,基層執法陷入混戰之中。

    (三)法令不及吏役的困境

        胥吏等半正式行政人員在古代有著“位極賤而權極重”的特質,即一方面他們在科層制結構中地位低下,一方面又掌握了實質的權力。傳統的官員任職回避制度使得基層行政嚴重依賴長期盤踞此地的胥吏。由于胥吏、衙役等半正式行政人員的薪水常常無法滿足其正常生活需求,因而該行業存在諸多陋規,例如向被拘捕或被傳喚的人索要“鞋錢”、酒錢、飯錢、車船費及雇驢費。汪輝祖說:“我在鄉居為百姓時,曾親見許多家庭因衙役而亡破,持堂簽的衙役兇惡如虎,被傳喚者還沒有到達公堂就已傾家蕩產”[1](p107)。陋規就是慣例性收費,這種慣例雖然丑陋、不正常,但它仍被確立和承認,也在法律的默許之內。陋規極容易被濫用并帶來嚴重的行政難題(如民眾反抗、地方騷亂等),清朝的道光皇帝、雍正皇帝都曾試圖禁止陋規或將陋規規范化,然而此等努力并未奏效。由于半正式行政人員游離于科層制度之外,科層制度的規范化、理性化[]一直無法觸及胥吏階層,使得胥吏處于法令之外,行為無法得到有效控制。

    今日半正式行政人員失控的情形與歷史何曾相似。南安市政府分別于2005年、2009年、2012年公開發布并一再重申《城管協管員行為守則》,然而,這些制度并未得到認真落實。協管員吃拿卡要已成陋規——基層政府、正式編制人員和被管理對象在某種程度上已認可這一丑陋行為。2011年底,南安市H街聘請的城管協管員姚某先后三次商戶索要香煙2條、白酒2的視頻被媒體曝光后,“城管協管員吃拿卡要”再次成為南安市政府關心的問題之一,然而一陣風之后,協管員行為依然如故。

    協管員等半正式行政人員群體行為失控的根本原因在于:法令不及吏役,即國家法律、規范等正式制度無法觸及半正式行政人員群體,使得該群體的陋規等不良行為游離于法律之外。半正式行政人員的薪酬較低、職業發展不穩定等因素加劇了該群體的正式制度控制難度。與諸多城市不同的是,天泉市通過將城管協管員等半正式行政人員職務職業化,有效地控制了半正式行政人員的違規行為。

    三、職業化:半正式行政人員的有效治理機制

    中東部城市天泉市工商業發達,外來人口眾多,城管員的正式編制人數比南安市更加稀缺,以X區為例,該區2003年建立城管局時正式編制執法隊員僅有8人,2013年擴展到17個編制,截止20175月全區共有30個在編人員(事業編制),卻有560名協管員,正式隊員與協管員的比例為1:18.6。2014年之前,X區的街道城管中隊皆無一名正式隊員,目前各街道城管中隊各有2-3名正式執法隊員,另有30100名不等的協管員。天泉市城管協管員的年齡大都在40歲以下,退伍軍人較多,學歷較高,日常工作行為較為規范,吃拿卡要等陋規被嚴格控制并取得顯著成效,這主要得益于“職業化”這一重塑半正式行政人員治理體系的機制。

    (一)作為理想職業的協管員

    天泉市工商業經濟發達,政府財力雄厚,對政府工作人員的素質要求較高,即使是招錄城管協管員也都要求:年齡35歲以下,大專學歷。2017年,天泉市招錄城管協管員的學歷要求已升至本科(退伍軍人的學歷可降到高中)。這一人才選拔標準足與當地國際國內大公司招聘工人相比了,然而,相比做工人,當地上更加希望成為一名城管協管員或公安輔警等半正式行政人員,具體原因如下:

    1. 城管協管員不比工人收入低。該區城管協管員人頭經費平均一年9萬元,除五險一金外,普通隊員一年到手的工資可達6萬余元,城管小組長年收入可達7萬元,城管隊正副隊長(享受副股級待遇)年收入可達12-14萬元。而當地普通工人的工資一年在5萬元左右,而且他們的工作辛苦、工作環境較差還要受人約束。

    2. 城管協管員有政府為其交付養老保險、醫療保險。盡管法令一再規定保障工人權益,但至今仍有許多工廠不給工人交付養老保險金。該區25歲的城管協管員張亮說,去年他在一家臺資企業工作,老板在給工人買養老保險的事情上一拖再拖,他因此辭職到城管隊伍里來工作。

    3. 城管協管員工作的自由度較高。除區、街道政府和城管隊安排的集中整治活動外,協管員工作期間有相當長時間是值班、巡邏,受人約束程度較低,工作具有創造性。

    4. 城管協管員的社會地位較高。盡管城管協管員是街道政府部門聘請的臨時工,但他們實質分享了國家權力,是典型的半正式行政人員,這使得他們的實質地位遠高于一般工人和被管理對象。與南安市城管協管員多出身貧窮和普通家庭的情況不同,天泉市城管協管員的家庭出身多數是城市中產家庭和城郊農民家庭,加之他們學歷較高、行為較規范,地方社會對他們的評價并不低。

    基于以上原因,當地年輕人找工作時更希望進政府部門、城管部門而非工廠工作,城管協管員、公安輔警、村干部等半正式行政人員職務成為人們競相爭取的職業。1994年出生的張輝說:“只要是給政府打工,做什么工作都行,我們父母也是這樣想的,主要是工作穩定,地位不低,工資也不錯!蓖ㄟ^激烈競爭進入政府部門工作的人都很珍惜這個工作機會。

    大家都很重視這個工作。能進來也不容易,你懂得,想進來的人排成隊呢。發發牢騷的人是有的,真讓他走,他肯定不會走的。我們也是政府的人,與政府公務員的區別就在于工資。我們的工作蠻穩定。

    (天泉市某城管中隊小組長,尤黎明,20170506)

    工資福利待遇、工作環境和自由度及職業地位都較高的城管協管員,如今已成為吸引人的職業,甚至成為當地未能獲得正式職位的年輕人的志業,這為提升城管隊伍素質、規范半正式行政人員的額行為提供了良好的人力基礎。

    (二)煥然一新的城管協管員隊伍

    南安市將城管協管員列為公益性崗位,協管員工資為全市最低工資(每月1800元),故而協管員多為安置下崗工人以及社區無業人員和處于職業過渡期的年輕人,平均年齡較大、學歷較低,隊伍穩定性差(幾乎每個中隊每個月都有協管員離職),例如在南安市菱湖中隊44個協管員中,45歲以上的有20人,占比45%;在南安市路管中隊154個協管員中,45歲以上的協管員有90人,占比58%。20165月份統計顯示,南安市百盛街城管中隊有22名協管員,平均年齡41.3歲,平均工齡2.65;522歲以下的年輕人工齡在2-6個月之間,他都曾跟隨17號協管員(隊長)在拆遷公司工作過,有小混混的個性特征;協管員中一半以上來自貧困失業家庭,百盛街城管協管員的具體情況如表1。

    1:南安市百盛街城管中隊協管員概況2016年5月

    序號

    年齡

    工齡

    學歷及經歷

    工作目的

    1

    19歲

    2個月

    高中輟學

    過渡

    2

    20歲

    2個月

    初中,退伍軍人

    過渡

    3

    21歲

    6個月

    初中

    過渡

    4

    21歲

    2個月

    高中輟學

    過渡

    5

    22歲

    3個月

    初中

    過渡

    6

    24歲

    6年

    初中

    有社會恐懼癥

    來此安穩度日

    7

    30歲

    1年

    職專

    掙錢

    8

    31歲

    1年

    大專,曾開面包店

    過渡

    9

    45歲

    2年

    初中

    掙錢

    10

    45歲

    2年

    初中

    輕松掙錢

    11

    48歲

    5年

    初中

    掙錢

    12

    50歲

    1年

    初中

    打發時間

    13

    50歲

    4年

    初中

    養老

    14

    50歲

    2年

    相當初中

    輕松掙錢

    15

    50歲

    1年

    相當初中

    掙錢

    16

    52歲

    5年

    相當初中

    掙錢

    17

    55歲

    2年

    高中

    輕松掙錢,享受做領導的感覺(隊長)

    18

    56歲

    2年

    相當初中

    掙錢

    19

    56歲

    1年

    相當初中

    養老

    20

    58歲

    13年

    相當初中

    養老

    21

    59歲

    7年

    相當初中,

    退伍軍人

    充實生活

    22

    47歲

    2年

    相當初中

    掙錢

    從表1可知,百盛街的協管員多為中老年人,學歷普遍較低,40歲以下的年輕人做協管員是為了職業過渡,他們時刻準備離職。百盛街城管中隊中還有許多社會評價負面的混混、賭徒,他們做協管員多數是想著輕松掙錢即“撈油水”,上文所舉的協管員貪腐、干擾執法的案例中有不少來自于百盛街中隊。

    相比南安市,天泉市城管協管員隊伍出奇的穩定,成員相對年輕,作風較為優良。退伍軍人在全區城管協管員中占30%左右,X區天泉街道城管中隊30個協管員中就有20個退伍軍人,隊員學歷普遍較高,天泉街道城管中隊隊員學歷分布如表2。

     

    2X區天泉街道城管中隊協管員學歷分布(20175月)

     

    初中

    高中(職高)

    中專

    大專

    本科

    全日制教育

    4

    8

    6

    8

    4

    在職教育后

    0

    4

    3

    18

    5

     

    由表2可知,X區城管協管員的初始學歷相對較高,隊伍學習風氣濃厚,很多學員自費學習提升學歷,城管隊伍的學歷水平遠高于企業的流水線工人。

    X區招聘城管協管員、公安輔警成員時一律要求應聘者年齡在35歲以下。35歲以下且具有大專以上學歷的年輕人算得上是社區精英了,這批人最具有市場競爭力。2006年以來,天泉街道城管中隊由8人增加至今天的30人,11年間僅有兩人辭職。協管員隊伍穩步增長,說明城管職業對當地年輕人有著很強的吸引力,天泉街道城管中隊30個協管員的年齡分布如表3。

     

    3X區天泉街道城管中隊協管員年齡分布(20175月)

    出生年

    1975-1979

    1980-1984

    1985-1989

    1990-1994

    數量

    2

    8

    13

    7

     

    通過表3可知,全隊人員都在42歲以下,且以1980年代、1990年代出生的年輕人為主,通過計算,20175月該隊平均年齡為31歲,隊伍年輕有活力。

    天泉市通過提升半正式行政人員的工資福利待遇、職業預期和社會地位,成功地使城管協管員、公安副將等“臨時性”工作職業化,吸收了大量文化學歷高、身體素質好、思想品德端正的年輕人,提升了隊伍素質、穩定了基層執法力量,為有效控制半正式行政人員的不當行為提供了組織基礎。

    (三)法令可及吏役

    法令不及吏役可分為兩種情形,一是法令制度的內容并未涉及吏役等半正式行政人員,一是法令制度雖涉及半正式行政人員但卻形同虛設,半正式行政人員無動力遵守規則,政府亦無能力落實相關制度。帝制時期的政府對胥吏、衙役并非毫無規約,然而在陋規的強大傳統下,自上而下的控制嘗試皆近于無效。當下中國政府部門對編外工作人員幾乎都有著明確的紀律要求,甚至對城管協管員、公安輔警的要求高于正式在編人員,顯然,今日法令不及吏役的主要原因是政策制度未能得到落實所致。天泉市將半正式行政人員職務職業化的途徑使得法令觸及吏役,并產生了良好的治理效果。

    1.明確行為準則。天泉街道對城管中隊的協管員實行半軍事化管理,除日常巡邏、執勤外,還有專業技能集訓。市城管局每年都會組織一到兩次城管協管隊長和優秀協管員的業務培訓,各中隊在雨雪天氣還要進行理論學習。隨著國家對公務員隊伍的要求越來越嚴格,協管隊伍的管理也日趨規范,該區制定了精細的協管員行為準則和日?己藰藴,如果發現協管員存在吃拿卡要的現象,一經查實一律辭退;協管員上下班都要刷臉打卡,有事不請假按照曠工處理一次扣4分,遲到早退扣2.5分,工作期間飲酒或酒后駕車獎優評先一票否決。天泉街道的規定更為嚴格:協管員曠工一天將被扣全年工資的3%,曠工三天將被街道直接辭退。

    2.加強績效管理。天泉街道在隊員工資上采取績效管理的辦法,協管員每月基本工資為2600元,年終績效獎勵占個人全部收入的一半以上。街道將協管隊員的日常表現與其個人年終績效工資密切掛鉤,例如隊員曠工一次扣全年工資的3%,大約是1800元。

    我們雖然沒有編制,但要求很嚴格,半軍事化管理。沒有獎懲制度,你怎么管下面。我們又不是在流水線工作,可以計件。怎么考核呢?我們有個微信群,可以實時查看大家在做什么,遇到什么問題,怎么處理的,都要上傳照片。哪幾條路歸你管,有沒有亂涂亂畫,有沒有人行道停車,事情很多的。只要你去查,總是能夠看得出誰在干事誰在偷懶。

    (天泉街道城管隊隊長)

    我若看到有人在玩手機,就去看他轄區內的牛皮癬有沒有擦干凈,這些都屬于扣分項,12個月扣起來還是很厲害的,年終績效工資兩個人能相差5000元。

    (天泉街道城管隊鹿副隊長)

    在天泉街道調研時經常聽到政府人員告訴協管員:“你不想干了,直接走人,想要這個工作人都在排隊呢!2017年天泉街道招聘協管員時把學歷提到本科,主要是因為想進隊伍工作的人太多了,這給在職者造成了巨大壓力——不遵守行為規范不但要在工資待遇上受損失,還可能因此丟了工作。

    3.強化責任連帶。無論是城管中隊、副隊長還小組長都認識到僅僅是自己遵守紀律、做好工作還不行,必須保證一條線上的人都如此才行,因為別人出了事,隊長、小組長同樣要負責任。有位城管隊長半開玩笑的說,政府提出“協管員七不準”,他們為了免責就要對下面的人提出“十不準”。這句話道出了責任連帶的效用機制,為免受牽連,對內成員相互形成嚴格的監督、約束機制。

    以前隊員怠工是常有的事,現在管得嚴了,出了狀況我也要負責任。我們逢會必講,拿你該拿的工資,你們要負責任,我也要負責任。大家都不要害的我把工作丟了。

    (天泉街道城管隊分管紀律工作的徐隊長)

    4.治理成效。事實上,一個組織的考核細則未必一定要精細化、技術化,因為一個從事城管工作的老隊員走一圈就知道誰在工作、誰在偷懶,就能作出客觀的評判。除明確規則、績效管理、責任連帶等機制建設外,治理目標的實現還需要基層將規則真正落實到位。X區對協管員、輔警、村干部等半正式行政人員的貪腐行為采取零容忍態度,一旦發現立即將其辭退,且實行本區內各政府部門永不再用此人的原則,這使得隊員不敢貪腐。

    天泉街道轄區內有多家國內國際企業廠家,轄區內利益密度較高、管理人員腐敗的機會較高,但天泉街道的協管員從不敢越雷池一步。2017年5月,天泉街道十個城管協管員在管理某企業時,該企業給他們送了十包綠豆湯(約7元/包)表示感謝,隊員拿回來向分管紀律工作的徐隊長匯報,徐隊長立即向街道紀委領導匯報,街領導說,這幾包綠豆湯也不值錢,你們自己看著處理吧,徐隊做了登記將綠豆湯退了回去。徐隊長對此事的解釋是,這杯綠豆湯是企業試探城管隊的工具,如果開了口子,以后城管執法和管理就會麻煩重重。

    事實上,天泉市的協管員并非自然廉潔奉公,四五年前,協管員收受他人煙酒糖茶、接受吃請都是比較常見的事情。自2012年中央開展反腐工作以來,天泉市協管員隊伍的紀律控制越發嚴格起來,2016年底天泉街道城管中隊協管隊長因收受兩條煙被舉報而遭到撤職。

    我們這里有100多個企業,每個企業都有公關費,專門與你套近乎,如果沒有個管理制度,那不就亂套了,我們就是讓隊員不敢吃、不敢拿。(天泉街道社會管理科科長)

    明確精細的紀律規則、績效管理機制、責任連帶機制以及政府的“零容忍”態度能夠發揮作用的基礎是協管員不但認可規則而且愿意接受規則治理,而這一切的基礎都來源于協管員職務的職業化。收入高、工作相對自由、社會地位不低的職業令人珍惜,“我珍惜這份工作,就不會去干讓我丟工作的事情”表明了天泉市有效治理協管員的職業化機制。

    四、結論與討論

    游離于科層體制邊緣又無法進行制度化控制的半正式行政人員,其貪腐亂作為惡化了基層治理,非職業性是亂象產生的重要原因之一。南安市城管協管員多為本地市民,月工資為底薪1800元加加班費(最高600元),這份薪酬維持個體生存尚且不易更談不上養家糊口,故而,絕大多數城管協管員要做第二份、第三份工作。由于薪酬低、工作崗位不值得珍惜,分享了實質管理權的城管協管員在工作中吃拿卡要的現象屢禁不止,這一腐敗行為一定程度上是制度性激勵不足所致。對于那些本身崗位并不值得珍惜的人而言,任何關于紀律控制的制度化努力,結局似乎都必然落空。

    難道半正式行政人員群體的失范行為就無法有效控制了嗎?職業化為此提供了一個思路。通過南安市、天泉市城管協管員的對比可知,南安市半正式行政人員的違規行為頗為常見、態勢較為嚴重,而天泉市將協管員職業化,成功將半正式行政人員納入制度規范之中。事實上,當職業對半正式行政人員具有足夠的吸引力,他們就會服從組織規則,無論這個組織是政府組織還是企事業單位。天泉市的城管協管員由于工資待遇高、職業預期穩定、社會地位較高、工作環境相對自由等因素,已成為當地年輕人的理想職業。職業化不但提升了隊伍素質,而且為失范行為控制提供了組織基礎。政府通過明確管理規則、強化績效管理和加強責任連帶等機制,使得協管員等半正式行政人員不敢貪腐、不愿貪腐甚至形成反陋規、歧視陋規的部門文化。

    職業化重塑了半正式行政人員的治理體系,使得半正式行政人員的行為進入正式制度的管理范圍。然而,半正式行政人員職業化的推廣需要因地制宜。首先,半正式行政人員職業化應當考慮政府財政實力。天泉市工商業經濟發達,政府財力雄厚,能夠為協管員提供不低于進廠務工的收入,然而,并非所有城市政府都有如此財力。測算下來,天泉市協管員的工資福利待遇加起來尚不足做同樣工作的正式官員的一半,這于地方政府而言,是比較節約成本的社會治理方式。其次,并非所有的半正式行政人員職務都適合職業化,例如社會組織的干部,如若政府將他們職業化、官員化,將與社會組織的目標和性質相悖,不利于社會組織工作的開展;再如,有的地方政府將村干部職業化后,不得不尋找新的聯系紐帶(如小組干部)與基層社會進行有效互動,增加了治理層級。最后,有效制約半正式行政人員的途徑并非只有職業化機制,社會榮譽機制、地方性知識、社會道德規范等機制在不同地域仍然發揮著作用,這些機制的效用及功能發揮需要更多實證研究來驗證、提煉和總結。

     

    [基金項目] 本文為國家社科基金重點項目“協商民主的體系化及其程序機制研究”(20AZD023)、教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“人民政協與國家治理體系研究”(19JZD026)和上海市哲學社會科學規劃課題“習近平總書記關于提升上海城市精細化管理水平重要論述與上海貫徹實踐研究”(2020ZXA002)的階段性成果。

     

    英文翻譯部分

    Professionalization: the Reshaping of the Semi-formal Bureaucratic Governance System

    -- Based on the Survey of Urban Management Departments

    Wei Chenglin

    Abstract: In the grassroots governance of urban and rural areas, the semi-official bureaucrats, such as the petty officials and assistants, hold the real power, but are exempt from the regulations of the state due to differences in status. In most cities, violations such as power seeking for personal gain and interference in law enforcement by urban management assistants are common. Some local governments have adopted professionalization mechanism to successfully bring semi-formal bureaucrats into institutional norms. Professionalization reshaped the semi-formal bureaucratic governance system. As a result of high salary, stable career expectation and relatively easy work, the urban management assistants become the ideal and cherished career of local people, and the quality of semi-formal bureaucratic team has been greatly improved, the government decree has been used to the semi-formal officials. Under the mechanisms of clear rules, implementation of performance management, strengthening of joint responsibility, the anomie behavior of urban management assistants was effectively controlled.

    Keywords: Professionalization; Semi-official Bureaucrat; Urban Management Assistants;  Semi-official Bureaucrat Exempt from the State Regulations

     

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