• 政府干預轉型與鄉村產業發展:基于國家農民關系重構的視角

     

    魏程琳*

    (同濟大學政治與國際關系學院/中國戰略研究院,上海,200092

    摘要 政府在鄉村產業發展中發揮著關鍵作用。后稅費時代,國家農民關系發生重要變化,地方政府亦轉變鄉村產業干預策略,通過重構農技服務體系、強化黨政服務能力引領了地域產業發展,其經驗在于:技術與行政服務機制有機嵌入了鄉村社會,激活了社群自主發展產業的機制。在這一過程中,由行政部門、科研組織和村社技術精英構成的新農技服務體系,通過示范機制成功將農業新技術、新品種擴散到鄉村;縣域政府通過穩定產業政策、落實服務責任和基層組織動員,順利地將產業服務資源輸入鄉村。政府在產業服務中與農民形成互動式治理機制,有效回應了農民的產業發展需求,形塑了以小農戶為主體的現代農業發展格局,為鄉村振興戰略的深入推進提供了地方經驗,也為新時代鄉村產業發展中的國家農民關系重構提供重要啟示。

    關鍵詞 政府干預  鄉村產業  農技服務體系  黨政服務引領  國家農民關系

    中圖分類號:F327    文獻標識碼:A

     

    一、問題意識與研究進路

    (一)問題意識:鄉村產業發展的政治社會基礎

    鄉村產業發展是化解“三農”問題、實現可持續減貧、落實鄉村振興戰略的關鍵。既往研究從國家中心論和社會中心論兩個視角闡釋了農村產業發展的動力機制。國家中心論視角主要關注鄉村產業發展的制度基礎,即地方政府干預鄉村產業發展的政策供給、行政策略和影響成效,社會中心論則主要關注鄉村產業發展的社會基礎,即社會支持系統(包括鄉土文化規范、關系網絡等)、主體互動機制和社會影響。

    1980年代中后期以來,推動農業產業化發展成為地方政府獲。ㄞr林特產)稅收、爭取上級財政支持、促進地方經濟增長的中心工作之一,“逼民致富”的故事時有發生(任實,2000;宛詩平,2013)。馬明潔(2000)、古學斌等(2004)學者通過深度個案展示了中國南北不同地區相似的“逼民致富”過程。周飛舟(2012)等人指出,分稅制改革使得中西部地方財政陷入入不敷出的困境,發展鄉村產業成為地方政府提升財稅收入、爭取項目資源、獲得政績的動力源泉(馬明潔,2000;馮猛,2014)。在市場經濟中,政府既是行動者,又是結構性約束條件(Gao,Bai,2016)。符平(2018)指出,宏觀制度環境相同、自然資源稟賦和產業組織形式相似的地區間農業產業化大相徑庭,根本原因在于地方市場體制的差異——積極主動創新的引領型地方政府與保守穩妥取向的自發型政府在產業發展戰略、行動積極性、創新能力和政策利用機會等方面的差異。引領性地方政府不但全權包攬農村產業發展的內容、規模和進度,而且積極參與產業收益分配和損失補償,甚至發生與民爭利的情形(馬明潔,2000)。龔為綱(2016)、孫新華(2017)等人亦指出,國家干預在農業產業化和農地規模經營中起到主導性作用,地方政府利用項目支持、財政補貼等政策再造了水土(農業經營基礎條件)、市場和服務,實現土地集中流向大戶和農業公司,小農戶被排斥在外,引發普通農戶利益受損、農民兩極分化、村莊社區共同體弱化、政府合法性遭受質疑等社會問題。

    卡爾·波蘭尼(2013)關于經濟活動嵌入社會關系結構的觀點,為鄉村產業發展的社會基礎研究提供了有力的分析視角。鄉村社會基礎是基于家族、鄰里社會組織的熟人關系網絡其中的文化倫理規范(賀雪峰、仝志輝,2002;楊善華、孫飛宇,2015。具有先發優勢的東部地區,在鄉村工業發展中便充分利用鄉土社會資源,賀東航(2005)、焦長權和周飛舟(2015)等人在對“晉江模式”的解讀中,充分肯定了宗族文化、社會倫理和熟人關系對地域經濟發展的推動作用。付偉(2018)則詳細考察了浙江農村來料加工產業中務工農民和發包人(經紀人)間的熟人關系運作及其倫理機制,揭示了全球產業鏈嵌入鄉村關系和倫理規范的過程機制。事實上,不僅鄉村產業,就連各類中小企業也對社會關系資源有所依賴,企業通過利用社會關系成功化解了發展中遇到的人才、技術和勞動管理難題,成為中國經濟增長的重要機制(李英飛,2015)。

    既往研究較為深入地探討鄉村產業發展的制度基礎和社會基礎,然而,卻對國家社會背后的行動主體互動機制缺乏綜合性分析,容易陷入國家中心論或社會中心論之中,不利于全面深入理解鄉村產業發展的機理。若將農村產業發展視為一項治理活動,代表國家的基層政府(干部)與鄉村社會(農戶)間的互動過程,將成為考察分析的主要內容。本文將采用國家社會關系的視角,探討鄉村產業發展中政社之間的關系調整及互動式治理過程。

    (二)研究進路:國家社會關系的視角

    孫立平(2000)曾指出國家與社會關系問題,具體地說就是,國家與農民關系問題。而國家農民關系研究卻起源于“國家—社會”的分析模式(焦長權,2014)。我國國家社會關系研究興起于1990年代中后期,直接動因是隨著市場經濟的深入發展,市場與社會主體逐漸成長起來,一個相對獨立的社會空間開始出現,相關研究主要有士紳模式、全能主義模式和國家(治理)能力模式三種范式。

    士紳模式主要用于描述分析帝制中國時期的國家社會關系。在傳統時期,鄉紳群體扮演著國家社會之間的橋梁紐帶角色,是“雙軌政治”得以延續的關鍵機制(費孝通,2009。張仲禮(1991)指出,鄉紳除了協助國家完成稅賦、兵役任務外,還要提供村莊治安、調解、道路、橋梁、學堂等公共品供給,在災荒時節鄉紳還承擔著救災、減租、義捐等任務。鄉紳由此獲得農民和國家的雙重合法性認可。黃宗智(2008)用“集權的簡約治理”概括帝國采用鄉紳等準官員行政的邏輯——維護官僚體系高效率、低負擔。當今學界提出的鄉村“接點治理”可以看做士紳模式的延續(袁明寶,2012)。

    在反思西方學界慣用的集權主義模式基礎上,鄒讜(1994)提出了在國內影響甚廣的全能主義模式。集權主義通常指社會各領域受國家高度控制、原子化的社會無主體性的強國家情形,吉登斯(1998)將之界定為“存在一個全面滲透的國家,民眾的需要和愿望被置于武斷專橫的國家權威當局的政策之下”。鄒讜所提出的“全能主義”,意味著國家原則上能夠干預社會的任何領域,但在實踐中這種干預能力是高度可變的(肖文明,2018)。戴慕珍(1985)提出的“庇護主義”模式展示了全能主義政權的變通。郁建興(2014)等學者指出,當前中國的國家社會關系正處在一個從社會管控走向社會治理的過程中。農業稅費全面取消以來,基層政權從汲取型政權變為資源分配型政權,有些地方政府“懸浮”于社會之上(周飛舟,2006),國家與農民關系從緊密型向分離型轉變,地方政府亦轉而傾向于通過項目資金支持、扶持工商資產下鄉的方式發展鄉村產業,政府與小農戶之間的關系日漸疏離,甚至出現政府與資本攜手損害農戶利益的現象(龔為綱,2016;孫新華,2017),國家社會關系一度緊張。

    隨著制度性因素在治理領域的凸顯,政治學界開始強調“國家自主性”及國家對社會的主導作用,形成國家社會關系研究中的國家治理能力模式。斯考切波(2009)將國家能力界定為“國家通過克服強有力的社會集團的反對力量實現其政策目標的能力”。王紹光、胡鞍鋼(1993)則將國家能力簡化為“國家將自己的意志、目標轉化為現實的能力”。米格代爾(2013)指出,“國家的外殼可能相像,但內在的東西卻驚人地不同”,實踐中的國家呈現出“碎片化”特征,社會組織通過局部動員獲得的社會控制,足以對國家法律與政策的貫徹執行造成障礙。與國家治理能力模式相對照的基層經驗是鄉村公共事務治理實踐,其中心議題是:國家如何實現公共服務和項目資源下鄉,消解惠農政策執行中的行政阻隔、社會阻隔,增強農民的國家認同和合法性支持,增強國家的基礎能力(Michael Mann,1998)。賀雪峰(2011)以上訪為例,展示了中央、地方和農民之間的牽連式互動,桂華(2014)則以土地平整項目實施為例,展示了公共品供給中地方政府與社會主體影響下的“最后一公里”難題。如上對“社會中的國家”的分析,為國家社會(農民)關系研究提供了新視野。

    為加強國家社會關系研究的操作性,肖瑛(2014)提出“制度與生活”這一相對微觀的分析路徑來考察當今國家社會關系,“制度”是指以國家名義制定并支持國家各級代理人行使其職能的“正式制度”,“生活”指社會人的日;顒,在正式制度叢和生活領域中,活躍著各類正式制度代理人與生活主體即行動者。本文將國家社會關系操作化為負責政策制定和執行的地方政府與具體發展農業的農民之間的關系,重點考察農村產業發展中的主體互動和機制嵌入過程,以期更全面地呈現農村產業發展的機制和基層治理樣態,為我國鄉村產業治理提供經驗借鑒。

    本文經驗材料來自筆者及課題組成員20195月在隴東平縣的調研,調研期間,課題組成員深入縣果業局、縣蘋果試驗示范站、馳鎮鎮政府、玄鎮鎮政府和三個村莊進行半結構式訪談,對該縣蘋果產業發展歷史、果業技術更新和果業規模擴大的過程做了深入了解;谡{研資料,本文將展示地方政府在落實中央發展農村產業的政策中,如何逐步調適政策和行政干預策略,推動新科技服務體系和黨政服務體系嵌入鄉土社會,激發社會治理活力,實現小農戶與現代農業發展的有機銜接。

    二、鄉村產業發展中的政府干預轉型

    地處隴東黃土高原的平縣是我國蘋果最佳優生區之一。全縣有15個鄉鎮2個辦事處153個行政村,總人口32萬,其中農業人口24萬,地域總面積2693平方公里,耕地82萬畝,農民人均耕地3.4畝。該縣自1950年代開始栽植蘋果,在農業合作社時代,以“不與糧棉爭地”為基本原則,在“上山、下灘、進溝”方針指導下,以山地果園且以國營和集體經營為主發展蘋果產業。1980年代分田到戶之后,平縣蘋果產業發展進入小農經營階段。1990年代開始,地方政府以打造蘋果強縣為政績亮點,進入強推農民栽植果樹的“逼民致富”階段;2010年左右,該縣蘋果產業面臨園區退化、栽植技術落后、市場競爭力低等困境,正在向服務型政府轉型的地方政府適時調整產業發展政策,有力推動農村產業升級轉型。

    (一)逼民致富:行政強推下的農村產業發展

    作為全國蘋果優質生產區,推動蘋果產業發展成為平縣歷屆黨委政府領導人的重要任務,這可從平縣“九五”到“十一五”規劃持續將蘋果作為全縣支柱產業中得到驗證。1990年代以來,各地產業結構調整的通行做法是將小麥、玉米等大田作物轉變為瓜果蔬菜等經濟作物,然而,經濟作物是勞動、資本、技術密集型產業,投入高、風險大,小農戶一旦虧本很容易陷入貧困情境。多地經驗表明,政府號召種植某類農產品,該類農產品由于供過于求,很快就會出現農民虧本的現象,因而,多數農戶不愿追隨政府調整產業結構,政府不得不“逼民致富”。

    在行政推動下,平縣蘋果園面積從1991年的530畝一躍達到1993年的7.07萬畝,縣政府于該年在馳鎮舉辦了蘋果疏花疏果管理技術培訓。1996年,全縣蘋果園面積達到8.13萬畝,產量2.49萬噸,這一年,平縣政府開始大面積推廣蘋果套袋管理技術。2001-2005年是全縣蘋果栽植的高峰期,年均遞增2萬畝,截至2005年底全縣蘋果面積已達12.32萬畝。

    馳鎮是平縣蘋果產業發展最早、最為成熟的鄉鎮之一。1992年,馳鎮黨委書記石正才將從山東調來的蘋果樹苗免費發給群眾,積極推進產業結構調整,他在馳鎮工作的3年里,全鎮蘋果種植面積提升到耕地面積的30%。隨后接任的鎮黨委書記李振海繼續推進蘋果栽植,到2000年,全鎮蘋果栽植面積占耕地面積的90%左右。2018年底,馳鎮蘋果園面積達到3.97萬畝,占耕地面積91.88%,年蘋果產量達3.6萬噸,總收入1.6億元以上,馳鎮成為全縣僅有的兩個無貧困村的鄉鎮之一。然而,馳鎮蘋果產業發展和多數鄉鎮一樣,經歷了從“政府栽苗-農民拔苗”到農民主動栽植果樹的過程。

    1992年,馳鎮來了個石正才書記,他從山東為大家調蘋果樹苗子,強行栽種。有的村民不理解,就把苗子給鏟了。那時節蘋果管理技術的后續培訓少,村民不知道如何種植,積極性不高。2000年左右,第一批蘋果樹見了效益,群眾紛紛跟著栽蘋果樹。(馳鎮邵村原支書陳愛德,20190522)

    1990年到2012年間,全縣各鄉鎮都有栽植蘋果樹的行政任務,每逢栽果樹季節(春秋季),各鄉村干部便分組包片入戶做工作,對農民講“種蘋果樹有多好”,2002年在白馬鄉任副鄉長的李博說:

    我們天天到農戶家里做工作。配合你的(農戶),讓你在他地里栽樹。不配合的,硬和你抗。有的人耐不住軟磨硬纏,便說,你們去栽吧,反正我不管。夏季收麥子的時候,他們讓收割機直接把果樹苗子也收了。(李博,20190528)

    為了提升蘋果樹的成活率,鄉村干部開始做麥子收割機師傅的工作。

    “我們干部跟著收割機,見了就發傳單,告訴他們,如果他們把蘋果樹收割了,就不讓他們走”。(李博,20190528)

    從縣統計局數據看,近20年來平縣蘋果樹面積上下浮動不定,原因在于縣政府只要求各鄉鎮上報蘋果樹新栽面積,對果樹成活率并不做明確要求,結果是果樹栽下去的多,成活下來的卻很少。白馬鄉副鄉長李博曾于2002年至2009年間,在某農戶的一塊田里連續種了8年蘋果樹,最終也沒有將果樹保存下來。在強推蘋果樹栽植的過程中,基層政府也有應付性的一面,例如鎮政府通常將果樹栽植重心放在便于上級領導視察的公路兩邊田地上,而上級部門檢查果樹栽植情況時,對栽種面積通常估摸一下,并不精確測量,基層干部間的“共謀”邏輯(周雪光,2008)一定程度上緩和了干群沖突。

    在政府推動農業變遷的過程中,也出現了一定的民間自發參與行動,這得益于成功果農的示范效應。一向反對種果樹的馳鎮邵村農民賈興武,1999年竟然將自家9畝地全部栽上蘋果樹,主要原因是本村果農的蘋果收益比自己外出打工收入高得多,他自己一年務工收入只有3000元左右,而鄰家6-7畝果樹一年就能收入1萬多元。賈興武下定決心發展蘋果產業,主動參加果樹技術培訓,還免費去別家果園幫忙以學習栽植技術。賈興武很快成為蘋果栽植技術能人,他的9畝蘋果樹在2004年便收入5000元,2005年收入1萬元,2006年收入4萬元,成為邵村致富最快的一戶。2001年前后,平縣馳鎮、白鎮的蘋果栽植面積均超過耕地面積的90%,這與政府的強推密不可分,更與先行果農的示范效應和市場的正反饋激勵機制密切相關,然而,由于示范效應影響有限、農技服務和政策支持明顯不足,大多數鄉村農戶并不接受政府強推的產業政策。

    (二)助民致富:服務引領下的農村產業轉型

    與由政府法令引起的強制性制度變遷相比,誘致性制度變遷是指一群(個)人在響應由制度不均衡引致的獲利機會時所進行的自發性變遷(林毅夫,2014)。2010年左右,在蘋果產業發展瓶頸日益凸顯的背景下,地方政府開始探索引進科研團隊、重塑農技服務體系和行政服務體系,從強制性農業變遷轉為誘致性農業變遷。

    2005年左右,平縣喬化樹果園(樹齡十年以上)樹木郁閉、樹體老化和生產能力下降等問題日益凸顯,老果園升級改造成為推動農業產業發展的重要任務。2012年,平縣縣委、縣政府多次與X農業大學交流,并于該年底促成平陽市政府、平縣政府與X農業大學簽署共建蘋果試驗示范站的協議。2012年,平縣縣委、縣政府制定出臺了《關于加快全縣蘋果產業發展的意見》《平縣蘋果產業發展規劃(2013-2015年》《平縣蘋果標準化生產技術規程》《平縣蘋果產業考核管理辦法》《平縣果業技術人員考核管理辦法》等專項制度,提出“雙十雙萬”工程,即2020年全縣新栽優質高效蘋果10萬畝,郁閉園減伐改造10萬畝,盛果園畝均產值過1萬元,果農人均收入達到1萬元。同年,平縣成立了縣果業局、8個鄉鎮果業服務站和8個村級果業技術服務隊,并聘用100名果業專職農民技術員“土專家”)。

    在農業產業升級中,平縣政府以科技優勢爭取市場優勢,以基層黨組織為產業發展前站,以農民技術員為服務抓手,不斷擴大示范站和科技戶的示范引領功能,形成黨政與科技服務雙引領的助民致富模式。2012至2018年間,平縣新栽植蘋果樹15萬畝(其中矮化密植品種8萬畝,喬化樹短枝結果品種7萬畝),老園區減伐改造8萬畝,平縣果業逐步實現“早果,豐產,優質,低耗,高效”的目標。截止2018年底,全縣蘋果樹面積達到41.3萬畝,果品產值8.6億元,為農民人均收入貢獻3629元,占農民人均純收入的30%,蘋果產業成為全縣主導產業。

    (三)發展型政府的發展

    改革開放以來,發展型政府在強力推進工業化、現代化和城市化的過程中,也帶來了環境問題、食品安全、社會矛盾、教育失衡等社會問題(葉敬忠,2015)。近年來,隨著國家經濟實力增長、執政理念變化以及國家社會關系逐步調適,我國政府更加注重社會公平,國家治理模式從總體性支配向技術治理轉變(渠敬東、周飛舟等,2009)。顧昕(2014)指出,在發展主義3.0版本中,國家在經濟中扮演的角色發生重大轉變,不再是早期發展型政府理論所刻畫的絕緣于社會、具有高度自主性、能夠力排社會特殊利益從而高瞻遠矚推動社會長遠發展的政府;相反,成功的政府必須同社會保持密切聯系,能夠深入社會之中有效推動社會長遠發展。

    在平縣農業產業發展中,我們亦看到發展型政府的發展,如果說1990年代政府發展農業產業的動力是財稅收入(馬明潔,2000,那么今天政府發展農業產業的動力更多源自執政理念、財稅體制的變化。農業稅費的全面取消深刻地影響著國家與農民關系(周飛舟,2006;賀雪峰,2007),基層政權從資源汲取型政權轉變為資源輸入型政權或資源分配型政權,打造服務型政府成為新時期的執政理念。財稅體系的變化推動著基層政府將更多精力用于“爭資跑項”上,下表顯示了2014-2017年平陽市財政收入情況,由表可知,省級補助收入占市財政收入的66%以上,在2016、2017年占比高達79%。

     

    1:平陽市財政收支情況(單位:億元)

    年份

    收入

    總計

    一般公共預算收入

    省補助收入

    (占總收入比重)

    一般性轉移支付

    專項轉移支付

    (占總收入比重)

    其他收入

    2014

    183.99

    61.53

    122.4666%

    ——

    ——

    ——

    2015

    201.1

    55.40

    145.7072%

    84.21

    60.4130%

    ——

    2016

    209.68

    42.76

    166.9279%

    97.4

    66.5831.7%

    ——

    2017

    232.37

    46.78

    185.5979%

    106.91

    76.6433%

    ——

    (注:數據來源于平陽市財政局官網,其中收入總計為一般公共預算收入和省補助收入之和;省補助收入包括一般性轉移支付、專項轉移支付和稅收返還等其他收入,在此僅列出占比最重的前兩項收入。)

     

    分稅制實施后,中央、省府的財政轉移支付資金逐漸成為中西部地方政府舉辦各類公益事業的資金來源,然而,隨著財政資金的專項化,地方政府向中央和省府部門“爭資跑項”的能力決定了地方資金的寬裕程度和地方各類事業的成效(周飛舟,2012)。20152017年,平陽市的專項轉移支付資金逐年上升,且均占總收入的30%以上,該市財政局2014年年度總結中提到:“全市認真研究、準確把握上級支持政策和投資取向,千方百計爭取財力性轉移支付和各類專項補助122.46億元,較去年增加6.02億元,增長5.17%,有效緩解了市縣(區)財政支出壓力!钡胤秸芊駹幦〉巾椖抠Y金,除了爭資跑項者的個人能力、關系資源外,還要看地方政府是否有足夠的理由(合法性),而打造隴東蘋果第一縣、推動農業產業升級無疑是在黨中央高度重視“三農”問題背景下的一個有力理由。

    國家能力學派代表人物之一Evans(1995)指出,發展型政府的制度性特征不僅在于國家自主性,而且在于是否存在制度化的管道讓政府將其發展戰略與政策滲透并落實到社會和企業之中。增加政績顯示度、獲得項目資金、落實服務型政府執政理念構成平縣鄉村產業發展的行政動力,而政府的產業發展政策如何滲透并落實到鄉村社會呢?下文將具體介紹政府通過重塑科技服務體系和黨政服務體系引領鄉村產業發展的機制,其中最為關鍵的是政府主導的農業服務機制有機嵌入鄉土社會機制之中,實現國家社會的互動式治理。

    三、鄉村產業發展中的農技服務體系重構

    將弱小的傳統農業改造成高生產率的經濟部門是舒爾茨(2006)及諸多農業學者關注的核心議題。中國農業發展經驗表明,農業技術服務是否充分,很大程度上影響著農民發展經濟作物的信心和行為。

    (一)果業農技服務體系重組

    既往研究指出,1980年以來中國農技服務體系面臨著:服務內容不能滿足農戶需求、投入資金短缺、高素質人才缺乏、體制管理有待理順、服務強度弱化、推廣方式較陳舊等六大問題(孔祥智、樓棟,2012),難以承擔起農業現代化的技術支撐(智華勇、黃季焜等,2007),農技服務體系改革迫在眉睫。在相當長時間內,平縣農技服務部門同樣面臨人、財、物短缺和工作重心不確定等問題,農業技術服務通常僅在蘋果樹栽植季節集中供給,后續農技服務匱乏,果農只得自己摸索果樹栽植經驗,失敗的栽植經歷強化了農民拒絕發展果業的心理和行為。

    都知道一畝園十畝田,農民不是不愿意種果樹,是老百姓不懂技術不敢種。1992年栽植蘋果樹,農戶不會管理,政府也不指導,10年不結果的樹都有,哎,果樹不結果的時間比人的壽命都長,把人熬得!當時樹干腐爛,不知道用什么藥,農民就用堿水刷,沒想到越刷(樹干)越爛,果樹死的越快。(玄鎮廟村支書番強,20190526

    為滿足地域果業發展需求,平陽市委、市政府2008年成立市果業局,平縣政府2010年將隸屬于林業局的園藝站改為果業局,2011年該縣果業局由副科級單位升為正科級單位,2013年與林業局分開成為獨立的政府部門。根據上下對齊的組織原則(朱光磊、張志紅,2005),2013年之后,平縣各鄉鎮成立果業站并設立果業干事一名。至此,平縣有了專門服務果業發展的行政部門,果品技術更新、產品銷售等系列服務有了組織保障。

    2012年,平陽市政府、平縣和X農業大學三方共建的蘋果試驗示范站(下文簡稱試驗站)成立,試驗站實行首席專家(X農業大學的Z教授)負責制,形成了以大學為基礎的農技研發和推廣模式,該模式旨在“通過高素質推廣人員提供高質量的教育項目以幫助農民改善生活”,特點是農業科研、教育、推廣三位一體,大學負責組織、管理和實施農技推廣工作(孔祥智、樓棟,2012)。試驗站是獨立事業法人單位,功能定位是為全市蘋果產業發展和果農服務,不從事商業營利活動,運轉經費由縣財政單列。具言之,試驗站的工作主要集中在以下四個方面:第一,果業病蟲害防治和不同樹形的篩選和培育;第二,定期或不定期地組織農技培訓、下鄉推廣矮化蘋果品種;第三,承擔大學研究人員和縣鄉專業干部、農民技術員的培訓工作;第四,搭建國內外技術交流的平臺。2012年至2019年間,試驗站重點推廣了三項果業技術:第一項是旱地矮砧木密植、集約化栽植技術,矮砧木蘋果樹能夠實現3年掛果5年豐產,相對傳統喬化樹8年掛果有明顯優勢,且矮砧木田間能夠機械化耕作,節約人力物力;第二項是老園區減伐改型技術;第三項是蘋果苗木無毒本土化培育技術,平縣現已建成優質蘋果苗木繁育基地1000畝,基本滿足縣域蘋果產業發展需求。平縣蘋果產業發展表明,建立公共的、社會化的農業技術創新體系是推動農業技術持續創新、協調發展的有效制度安排(速水佑次郎、拉坦,2000)。

    2012年,經試驗站專家和果業局聯合考察,縣政府出資聘用了100名農民技術員(即“土專家”),將農技服務的組織體系延伸到鄉村社區之中。農民技術員通常具備三個基本條件:個人果業技術過硬,自家蘋果園管理的好,具備一定的威望,能夠影響周邊村民。實踐中,農民技術員在新果業技術應用中起到了良好的帶頭示范作用,他們還要及時上報轄區果業病蟲害信息、定期為轄區村民提供免費的技術服務,成為農技服務的最基層力量。

    農民技術員制度培養出更多職業農民。新老果區、縣鄉村等不同區域和層次的果業技術員有著制度化的交流學習機制,使得新技術傳播快捷有效。農民技術員在果業發展中的帶頭示范作用,使得政府果業工作有了抓手。(平縣果業局局長,20190527)

    重組之后的平縣農技服務體系將政府系統的(縣)果業部門、高校系統的科研專家和社會系統的農民技術員有機整合,形成了更有力的技術服務滲透機制,為地方農業產業發展提供了堅實的技術保障。

    (二)農業技術的示范性推廣服務

    農業技術應用存在明顯的分層現象,經營規模越大、實力越雄厚的經營主體越是有意愿采用新型農業技術,相比農業企業、家庭農場,小農戶采納新技術的過程往往較為緩慢(佟大建、黃武,2018;張建雷,2019)。而在以小農為主體的中國農村,農業技術推廣服務須符合農民重視實效的心理,以可見、可感、可信的技術應用效果引導群眾采納新技術,本文將之稱為示范性技術推廣服務機制。

    “最怕遇到蘋果豐收年”凸顯了當地蘋果產業發展的困境。2017-2018年,甘肅、陜西、山東等蘋果主產區連續兩年遭遇冰雹、霜凍等自然災害,全國蘋果價格一路看漲,直到20195月份,平縣蘋果的出庫價格仍高達6-7/斤,果農收入高達1-1.5萬元/畝,然而,平縣果農增收正是以其他地區果業遭受重創為代價的。在2016年全國蘋果大豐收的年份,平縣的果商和果農都賠得“一塌糊涂”,大批蘋果被送往果汁廠,有的果商干脆將蘋果倒入山溝。2016年之后,果商要求果農自行將果子投放到果庫,以待客商收購,如此一來,果商既減輕了資金壓力又降低了市場風險,但果農卻被置于更加不利的市場地位。

    平縣果業的發展困境一方面源自不可控的自然因素和市場因素,一方面源自傳統的粗放經營模式,后者其鎖定在低端蘋果市場。2016年之后,果農意識到全國蘋果市場已然形成,只有保證果品質量才能在市場上立于不敗之地。新型農業技術是提升果品質量的關鍵。X農業大學提供的新技術為平縣果農提供了三項市場優勢:第一,部分蘋果品種能夠提前1-2個月上市,可以幫助果農搶占市場先機;第二,矮砧木新栽植技術和瑞陽瑞雪等新品種能夠明顯提升蘋果質量,推動本地蘋果進入中高端市場,獲得相對穩定的市場份額(例如大型商超蘋果專供);第三,田間耕作的機械化、集約化水平提高,降低了農業經營成本,提升了當地蘋果的市場價格優勢。

    2012年起,平縣政府開始有組織有規劃地開展蘋果新品種和新技術推廣,試驗示范站的近百畝果園、農民技術員的果園以及新建的蘋果園區都是良好的農技推廣示范點。在果農遭受重創的2016年,試驗示范站和部分農民科技員的新品種蘋果已經掛果上市,而經過減伐改造的老果園的收入也明顯增加,新農技的增收效應經過市場機制加速擴散,推動更多果農采用蘋果新技術和新品種。2018年秋,玄鎮廟村支書番強2015年采用新技術栽植的新品種蘋果掛果上市,他5畝蘋果樹在第一年就收入6.2萬元的事一時傳為美談,為新果品技術的應用注入新動力。

    新農技服務體系采取實地實效展示、抓典型、抓土專家、開交流會和培訓會等方式強化技術應用成功的示范效應,為企業、小農、新型農業經營主體等主體互動式學習、知識積累和能力建設創造了條件(Cooke. P. & Morgan. K,1998)。

    四、鄉村產業發展中的黨政服務引領

    黨始終把加強基層黨的建設、鞏固黨的執政基礎作為貫穿社會治理和經濟發展的主線。在平縣農業產業發展中,黨政組織通過提供務實有效的綜合性農業服務,實現了對鄉村產業發展的引領。黨政服務是黨組織和政府所提供服務的總稱,是落實“服務”執政理念的具體實踐活動,在鄉村產業發展中主要體現黨政部門的政策制定、財政(項目)支持、制度保障以及專業(技術)部門和鄉村基層組織所提供的具體服務工作。

    (一)產業政策引領縣域農業發展

    長期以來,學界研究關注于政府行政部門在經濟發展中的角色和行動,忽略了黨委組織的決策和引領功能。在黨委領導下,平縣政府所制定的“九五”到“十二五”發展規劃,一直將蘋果產業作為全縣支柱產業,同時從政策上對蘋果產業加大人力、物力和技術保障。在中央提出鄉村振興和脫貧攻堅的新時期,平縣“十三五”發展規劃把蘋果產業作為脫貧攻堅、富民增收的首位產業來抓,制定了《平縣蘋果產業扶貧攻堅實施方案(2017-2019年)》《平縣蘋果產業 “十三五” 發展規劃》,確定了“優質蘋果生產基地建設、郁閉園提質增效、幼齡園早果豐產、標準化管理示范、優質良種苗木繁育、果業人才培養”等六項工程和“社會化服務體系、加工貯藏營銷體系、基地品牌認證體系”等建設任務。

    2013-2014年,平縣黨委提出全縣干部學習蘋果技術的黨建活動,包括縣委書記、縣長在內的所有黨政干部,都要到試驗示范站和田間地頭學蘋果知識、講蘋果技術,宣傳推動蘋果產業發展,做到“不是專家也是行家”,期間還組織了蘋果栽植技術大賽,各鄉鎮黨委書記、鄉長輪流上臺講解蘋果栽植技術。這場運動式農技學習活動大大增進了基層干部對蘋果技術、果業市場和產業發展的認知,統一了黨政干部的產業發展思想。截至2017年底,全縣推廣“旱地矮化密植、郁果園提質增效、優質苗木繁育”三大技術應用分別達到7.8萬畝、5.9萬畝、700畝,形成了喬化提質增效主產區、旱地矮化密植高效區和山地蘋果栽植示范區三大蘋果產區,初步實現蘋果產業大縣的目標。產業政策目標的實現,不但需要政策設計合理,更需要依靠行政機制貫徹落實,下面從行政發包制、基層黨組織動員等機制展示縣域黨政系統服務引領農業產業化的過程。

    (二)行政發包制落實產業服務責任

    作為市場經濟領域中的行動者和結構性約束條件,地方政府對地域產業成敗具有關鍵作用。行政發包制(周黎安,2014)是科層體制完成中心工作的重要機制,亦是明確和落實責任邊界的重要制度。2012年以來,待縣政府與鄉鎮政府簽訂果業發展目標責任書之后,果業局便會依據考核指標在當年7月、12月對鄉鎮進行考核。表2展示了2019年度馳鎮和玄鎮的果業發展任務及工作考核重點。

     

    2:2019年果業工作目標管理考核指標(玄鎮與馳鎮)

     

    玄鎮

    馳鎮

    項目

    考核指標及分值

    考核指標及分值

    組織領導

    10分

     

    完善蘋果產業領導小組,落實領導包抓責任制(1分);年初有計劃、有安排,半年、年終有總結(3分);果業工作檔案齊全(2分);蘋果產業經費年投入至少20萬元(4分)。

    完善蘋果產業領導小組,落實領導包抓責任制(2分);全年工作有計劃、有安排,半年、年終有總結(3分);果業工作(栽植、管理)檔案齊全(2分);蘋果產業經費年投入至少20萬元(3分)。

    宣傳培訓

    10分

     

    開展果業宣傳活動4次(2分);完成果農培訓1000人次以上,其中重點培訓80人次、普通培訓920人次(4分);按時上報果業生產管理相關數據,全年報送工作信息12條以上(4分)。

    開展果業宣傳活動4次(2分);完成果農培訓1200人次以上(5分),其中重點培訓90人次、普通培訓1110人次;按時上報培訓資料、果業生產管理相關數據及信息,全年報送工作信息12條以上(3分)。

    果樹栽植

    20分

     

    完成蘋果樹栽植1000畝(11分),其中矮化栽植800畝;喬化短枝栽植200畝;新建200畝以上連片矮化栽植示范點1處(3分),各環節技術措施落實到位(3分),栽植成活率、保存率均達到90%以上(3分)。

    完成全年蘋果樹栽植任務500畝(10分)(矮化栽植300畝、喬化短枝栽植200畝);各環節技術措施落實到位(5分);栽植成活率、保存率均達到90%以上(5分)。按栽植面積、成活率比例得分。

    果園管理

    50分

     

    繼續做好“1+1”標準園管理,在廟村100畝)、孔村(300畝)、柏村(200畝)、老村(100畝)、垴村(100畝)分別抓好矮化幼齡園管理示范點,落實各項標準化管理技術措施,切實發揮示范帶動作用。每個示范點4分,共20分。

    繼續做好“1+1”標準園管理,在老村、周村、黃子村分別抓好100畝老果園間伐改造示范點,每處示范點落實各項標準化管理技術措施,切實發揮示范帶動作用。(每個示范點4分,共12

    完成郁閉園間伐改造3000畝(6分),創建200畝以上示范點4處(3分),間伐密度合理、技術規范,土肥水等配套措施落實到位(2分)。11

    實施合作社帶動果園管理3000畝(矮化幼齡園標準化管理合作社6個)。做好果園標準化管理,按時落實拉枝、修剪、花果管理、肥水管理、病蟲害防治等技術措施,矮化園抓好支架系統搭建、竹竿綁扶、起壟覆膜等,新建園套種合理,否則酌情扣分(25分)。配合做好500畝果園保險(5分)。(共30分

    實施合作社帶動果園管理(喬化盛果園托管合作社3個)1500畝。做好果園標準化管理,按時落實拉枝、修剪、花果管理、肥水管理、病蟲害防治等技術措施,矮化園抓好支架系統搭建、竹竿綁扶、起壟覆膜,新建園套種合理,否則酌情扣分(18分)。配合做好14000畝果園保險(6分)。24

    完成有機蘋果基地建設3000畝。有機肥替代化肥3000畝(“兩減一增”:減少農藥、化肥使用量,增加有機肥使用量)。3

    社會化服務5分

     

    強化專職農民技術員管理,在栽、管、示范園建設等重點工作中充分發揮作用。

    強化專職農民技術員管理,在栽、管、示范園建設等重點工作中充分發揮作用(3分);成立果業專業合作社1個,果農入社率達到50%以上(2分)。

    加工營銷體系5分

    參加平陽市蘋果品牌宣傳推介活動。

    新增果庫貯藏量4000噸 (2分);每季度不少于2次果庫安全大檢查(1分);積極推廣采用印有“平陽市蘋果”字樣的果品包裝(1分);積極參加各種節會,展示推介平縣蘋果(1分)。

     

    老果區馳鎮的蘋果栽植面積在2000年左右已達土地面積的90%,其面臨的問題是老園區減伐改造和新技術引進,而蘋果產業尚未發展起來的鄉鎮,其主要任務是引進新品種新技術并大力推進蘋果栽植,例如玄鎮2015-2018年四年間每年有3000畝的蘋果栽植任務,2019年蘋果樹栽植任務降為1000畝。

    果業目標責任管理考核指標清晰地展示了縣域果業得以迅速發展的行政因素:第一項指標是組織領導,主要考察鄉鎮領導包抓責任落實情況和經費保障情況,充分展示地方黨委政府在產業發展中的中心地位;第二項指標是宣傳培訓,政府依托蘋果試驗站制定了詳細的培訓內容和培訓人次,充分表明政府對農業技術的重視。與農業技術密切相關的指標還有分值占比最高的果園管理(第四項),為保證農技推廣效果,考核內容明確列舉了工作要點,其中包括老果園間伐改造任務及示范點建設、果園標準化管理及有機蘋果基地建設等內容。第三項考核指標果樹栽植,充分表明當前與以往只注重栽植面積的產業發展模式間的差異。蘋果樹栽植面積是產業發展的最直觀數據,亦是平縣產業發展的重點工作,然而,它在新考核體系中所占分值并不高,僅為20%,考核內容也發生重大變化——從栽植數量變為成活率和保存率(90%以上),還明確規定各鄉鎮的矮化栽植畝數、喬化短枝栽植畝數以及栽植環節的技術服務等。第五、六項指標表明地方政府在產業發展中越來越有服務意識。

    事實上,不僅各個鄉鎮有產業發展任務,平縣從縣委書記、縣長到各縣級部門負責人及鄉鎮主要領導都有包片抓示范園區建設的任務,僅縣級領導包抓示范園就有51處,其中包括部、省、市級示范園37處1.62萬畝。在平縣產業發展任務發包過程中我們看到,政府為農戶免費提供苗木、地膜、化肥、撐桿等物資材料以及全程的技術服務,服務資源與行政目標相對稱,成為政府從“逼民致富”轉向服務引領產業發展的制度基礎。

    (三)基層組織動員社會參與產業發展

    2010年以來,平縣果業的迅猛發展離不開農村基層組織(村兩委)的示范、引領和服務。玄鎮廟村的案例展示了基層組織有效動員社會參與產業發展的內在邏輯。廟村有11個自然村,4651960口人,6262畝耕地,4年內新增蘋果面積2400畝,是全縣果業發展最迅速的村莊之一。事實上,廟村自1992年開始栽植蘋果樹,但由于栽培技術不過關,栽植效果不理想,全村農戶以外出務工為主,殘留的蘋果園停留在留守老人粗放經營階段。強有力的村兩委組織成為村莊產業快速發展的關鍵。2015年起,村支書番強開始重點抓產業發展,他自行開車帶黨員、小隊長和積極分子外出參觀學習并到蘋果試驗示范站學技術。

    我以前沒有意識到蘋果產業的好處,后來縣鄉政府部門帶著我們去靖寧、涇川、延安等地參觀學習,看到人家的蘋果那么好,那么賺錢,對我啟發特別大,我的觀念轉變了。(番強,20190526

    對農民而言,發展果業最大的問題是無經驗可循、個人技能低且成本高、風險大。然而,村莊一旦有農戶種果樹獲得超額利益,農民“一窩蜂”式栽植果樹的情形便會出現,產業發展中邁出第一步的人殊為關鍵。在玄鎮及周邊鄉村暫未規模發展蘋果產業的背景下,廟村的黨員、干部成了“吃螃蟹的人”。2015年,在村兩委干部的帶頭示范和動員下,廟村100戶村民試栽矮化蘋果樹560畝,其中26戶是黨員家庭、3戶是村干部家庭和11戶小隊長家庭。

    縣鄉政府抓支書,支書抓隊長,隊長抓群眾。我們村三個村干部,每個村干部包四個生產隊。隊長是群眾代表,黨員干部一定要先帶頭,老百姓多數是隨大流,看到效益了,很快就會跟上來。(村支書番強,20190526)

    為了連片種植形成規模示范效應,番強積極做群眾工作,希望農地在園區規劃內的農戶參與到果業發展中來,遇到實在不愿種果樹的農戶,他或者將土地流轉過來自己種或者為農戶調整土地位置,如今他流轉了973畝土地。2018年底,廟村新栽植蘋果面積2400畝(全部是新品種果樹),全村3600畝果園連成一片。為更有效地服務果農,廟村兩委為每個果業片區配備了包片村干部、小隊長和技術員,并設置農技交流微信群,逐漸形成了蘋果樹病蟲害“群防群治”的機制——在每個勞動時節上果農盡量保持一致行動以達到病蟲害防治的最佳效果。

    深嵌于鄉土社會的村兩委組織是黨和政府感知社會需要、服務群眾、引領社會發展的基礎性組織力量。在農業產業發展中,農村黨員、干部等鄉村精英主動承擔產業發展和技術應用失敗的可能風險,促成村莊關鍵少數群體的合作(羅家德,2015),最終成功動員社會力量參與產業發展,在此過程中,切實提升了基層黨組織的服務意識和服務能力,加強了黨的建設。

    五、結論與討論

    (一)經驗啟示:農業產業發展中的互動式治理

    30余年來,平縣形成了以農戶為主體的現代農業產業發展模式。截止20195月,全縣100畝以上的蘋果園僅有17家,其中500畝以上的園區有8家,1000畝以上的園區有2家,絕大多數蘋果園地由本地農戶進行適度規模經營。本文突破鄉村產業發展研究的國家中心論和社會中心論,指出國家社會之間良好的互動式治理關系,是大量農戶參與到產業發展中來的基礎;邮街卫淼淖畲筇厣,在于重新界定了政府職能以及行政治理在新國家治理體系中的作用,即深入探究了市場機制和社群機制的行政嵌入性(顧昕,2019)。平縣政府在農業產業發展中,根據社會的政策反應,對行政強推模式予以反思并調整產業干預策略——更加重視服務引領,通過推動行政機制、技術機制嵌入社群機制,形成產業發展的互動式治理模式,如下圖1所示。

     

    1:平縣農業產業發展中的互動式治理模型

     

    在新農技服務體系中,專業的農技推廣員和農民技術員更傾向于到田間地頭與果農結合,其中農民技術員來自于農村社會,與普通農戶最具可比性,他們既是現代農業技術應用的典范,又是農業技術的積極傳播者,農業技術通過他們的示范性應用和終端服務順利進入鄉土社會。而行政機制中的農村黨員干部都是鄉土社會精英,他們帶頭引進新品種、采用新技術,承擔市場風險和自然風險,明顯提升了村民參與產業發展的積極性。通過試驗站、土專家和黨員干部在蘋果產業經營上的成功示范和積極動員,普通農戶關于果業發展、農業技術的認識終于與國家政策達成一致,轉而主動參與到鄉村產業發展中來。在平縣蘋果產業發展中,政府通過農技機制來應對市場風險,通過行政機制保障產業政策的落實;同時,農技機制和行政機制有機嵌入而非強行介入農村社會,使得政府與社會在良性互動中推動了小農戶和現代農業發展的有機銜接,為中國鄉村振興戰略的深入推進提供了重要經驗。

    (二)理論啟示:鄉村產業發展中的國家農民關系重構

    近代以來,國家在經濟、社會發展變遷中發揮了主導作用,也一直面臨著建構良性國家社會關系的困局。平縣鄉村產業發展經驗對新時代的國家農民關系重構也即國家與鄉村社會關系重構,具有重要意義。后稅費時代,政府采取行政強推模式“逼民致富”的現象越來越少,然而,基層政府與普通農戶間的聯系也越來越少:縣鄉政府將主要精力用于“爭資跑項”,農村干部將主要精力用于完成上級交辦的任務(印子,2017),于是在國家向農村輸入大量資源的同時,出現了國家農民關系日漸疏離的悖論現象。在鄉村產業發展領域,多數基層政府傾向于扶持龍頭企業、農業公司、農民合作社等“大農”群體,利用項目資金、政策補貼等公共資源為其提供良好的農業經營環境,集中精力打造亮點工程,以期獲得農業集中經營效應。然而,農業領域最應得到關注和支持的小農群體卻被忽略了,他們被排斥出現代農業發展進程,甚至因政府的水土改造項目、土地流轉活動而利益受損,由此引發農民對政府的怨氣,誘發農民集體上訪、不合作甚至對抗行為,惡化了國家與農民的關系。

    平縣鄉村產業發展經驗的不同之處在于,該縣及時調整產業干預模式,從行政強推轉變為服務引領,通過行政機制、技術機制有機嵌入鄉村社會、動員社會力量實現了果業產業更新,并形成了小農為主體的現代農業發展格局。這一微觀實踐經驗為重構鄉村產業發展中的國家農民關系提供了思路——適度緊密、良性互動、有效回應。既往經驗表明,理想的國家農民關系既非汲取型政權下的高度緊張,亦非“懸浮型”政權下的明顯分離,而是一種有著制度化聯系的適度緊密型關系;國家農民之間保持良性互動是增進相互信任、維持政治穩定的關鍵,這尤其需要作為國家代理人的政府的制度化努力與行政服務模式改善;而國家農民關系的質量最終取決于國家是否能夠有效回應農民需求上。綜上,國家農民關系中的理想政府類型應是“服務型政府”,其通過具體的服務內容、服務事件和服務行動,與農民維持適度緊密性聯系、及時回應農民需求,并在提供和改善服務的過程中與農民保持良性互動。然而,作為重構國家農民關系的“服務型政府”,其自身建設卻需中央、地方和基層政府協同推進。從我國行政體制改革進程看,中央強化政府服務意識和服務能力,推動服務型政府建設的頂層設計基本完成;服務型政府能否名實合一,取決于在政策執行和資源分配中掌握實質性權力的縣域政府和最終決定服務質量的鄉村組織干部。平縣縣鄉村政府在鄉村產業發展中較好地解決了為誰服務和如何服務的問題,實現了與農村社會、農民群體的互動式治理,與只注重農業發展而忽略了農民、農村社會發展的行政模式形成鮮明對比。

    國家與農民關系的重構,具言之是農業型地區政府與鄉村社會的關系重構,在此過程中,應充分考慮農村社會現實,關心社會變化和農民需求,以服務而非強制來引領、整合社會并在服務中增強國家基礎能力,從這個角度看,農業地區服務型政府建設任重道遠。

     

    基金項目

    國家社科基金青年項目:黨建引領下的農村“三治”協同機制構建研究(19CDJ032)。

     

    本文發表于《深圳大學學報》(人文社會科學版)2021年第3期,發表時略有改動,以刊發稿為準。

     

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    英文摘要

    Local Government Intervention Strategy Transformation and the Rural Industry Development

    —— Also on the Relationship Reconstruction between State and Peasants

     

    Abstract: The government plays a key role in the development of rural industry. Post-tax era, the relationship between state and peasants has changed, local government intervention strategy to rural industry also transformed. Local government leads the regional industry development by reconstructing the agricultural technology service system, strengthening the party and government service capacity , its experience is: technical and administrative service mechanism of are embedded in rural society organically, activating the mechanism of community autonomous on agricultural industry. In this process, the new agricultural technology service system composed by administrative departments, scientific research organizations and technical elites of village communities has successfully spread new agricultural technologies and new varieties to the countryside through demonstration mechanisms. The county governments have successfully introduced industrial service resources into rural areas by stabilizing industrial policies, implementing service responsibilities and mobilizing grass-roots organizations. The interaction governance patters between government and peasants formed in the industrial service, effectively responds to the needs of peasants in agricultural development, shapes the modern agricultural development pattern which make the small peasants family as the main body, provides the local experience to rural revitalization strategy, also for provides important enlightenment to the new era relationship reconstruction between state and peasants in the rural industry development.

    Key Words: Government Intervention; Rural Industry; Agricultural Technology Service System; the Party and Government’s Service Leading; the Relationship Between State and Peasants

     

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